Rapport d’information n 726 (2017-2018) de M. Michel AMIEL, fait au nom de la MI rinsertion des mineurs enferms, dpos le 25 septembre 2018

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N° 726

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat
le 25 septembre 2018

RAPPORT D’INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d’information (1) sur la
réinsertion des
mineurs enfermés

Par Mme Catherine TROENDLÉ,

Présidente

M. Michel AMIEL,

Rapporteur

Sénateurs

Tome I : Rapport

(1) Cette mission d’information est composée de :
Mme Catherine Troendlé, présidente ;
M. Michel Amiel, rapporteur ; Mme Éliane
Assassi, M. Daniel Chasseing, Mmes Catherine Conconne, Josiane Costes, M.
Michel Forissier, Mmes Françoise Gatel, Laurence Rossignol,
vice-présidents
; MM. Jacques Bigot, Joël Bigot, Mmes
Christine Bonfanti-Dossat, Agnès Canayer, Jacky Deromedi, Chantal
Deseyne, Catherine Di Folco, Nassimah Dindar, M. Jean-Luc Fichet, Mmes Jocelyne
Guidez, Véronique Guillotin, MM. Martin Lévrier, Didier Mandelli,
Mmes Marie Mercier, Michelle Meunier, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie
Morisset, Gérard Poadja.

« On ne saurait reprocher à
l’épiderme de n’être pas le coeur »

George Santayana, «Soliloquies in England and Later
Soliloquies» (1922)

LISTE
DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS

Concernant l’enfermement pénal

Recommandation n° 1 :
développer une culture partagée entre les
différents intervenants auprès des mineurs – protection
judiciaire de la jeunesse (PJJ), administration pénitentiaire,
éducation nationale, personnel de santé, mais aussi services de
l’aide sociale à l’enfance (ASE) des départements – ce qui
suppose une volonté partagée au plus haut niveau de
responsabilité et l’organisation de formations communes
obligatoires
.

Recommandation n° 2 : veiller
à ce que les CEF ne deviennent pas la solution unique en matière
de placement en développant une palette
diversifiée
de structures d’accueil et en rappelant que
l’enfermement doit demeurer une solution exceptionnelle.

Recommandation n° 3 : profiler les
postes d’éducateurs en CEF, améliorer la formation
spécifique à la prise de poste et revaloriser le régime
indemnitaire lié, pour faciliter la mise en oeuvre d’un véritable
projet pédagogique.

Recommandation n° 4 :
améliorer les conditions d’incarcération des
mineurs détenus en remplaçant, à terme, les quartiers pour
mineurs (QPM) par de nouveaux établissements pénitentiaires pour
mineurs (EPM) ou, à tout le moins, en offrant en QPM le même
accompagnement éducatif qu’en EPM.

Recommandation n° 5 : assurer la
continuité de l’enseignement scolaire dans les EPM, les
QPM et les centres éducatifs fermés (CEF) pendant
l’été.

Recommandation n° 6 : veiller
à préparer, en lien avec les éducateurs du milieu ouvert
qui assurent un rôle de « fil
rouge
 », la sortie de prison ou la fin du placement en CEF
et accompagner le mineur à l’issue de la période d’enfermement
pour éviter toute « sortie sèche ».

Recommandation n° 7 : recodifier
l’ordonnance de 1945 pour la rendre plus lisible pour les
professionnels et les justiciables et renouer avec son esprit
fondateur
.

Recommandation n° 8 : à
l’occasion de cette réécriture de l’ordonnance de 1945,
étudier tout spécialement les alternatives à
l’incarcération
et les possibilités offertes par la
justice restaurative.

Recommandation n° 9 : redonner
à la PJJ ses capacités d’intervention en matière
civile
, alors que ces mesures sont aujourd’hui à la charge des
services d’aide sociale à l’enfance des départements, et redonner
à la protection jeune majeur toute sa place afin
d’éviter des ruptures dans les parcours préjudiciables au travail
d’insertion.

Recommandation n° 10 : relancer la
coopération entre l’administration pénitentiaire, la PJJ et les
acteurs de la formation et de l’emploi pour
une meilleure insertion professionnelle.

Concernant l’enfermement psychiatrique

Recommandation n° 11 :
réserver les soins psychiatriques, pouvant aller jusqu’à
l’isolement, au traitement des troubles mentaux avérés.

Recommandation n° 12 : bâtir,
à partir des dispositions éparses du code civil et du code de la
santé publique, un droit spécifique du patient mineur admis en
soins psychiatriques fondé sur le recueil systématique de son
avis lors de son admission, l’effectivité de son droit d’information et
de participation au soin, l’encadrement de son admission par un certificat
médical circonstancié lorsque cette dernière est
demandée par ses parents, l’extension de toutes les garanties de
l’hospitalisation sous contrainte lorsque cette dernière est
décidée par le juge des enfants.

LISTE
DES SIGLES

ADF  Assemblée des
départements de France

AFMJF Association française des
magistrats de la jeunesse et de la famille

APSEP Association des professionnels de
santé exerçant en prison

ARF  Association des régions de
France

ASPMP Association des secteurs de psychiatrie
en milieu pénitentiaire

ASE  Aide sociale à
l’enfance

BTS Brevet de technicien
supérieur

CACES Certificat d’aptitude à la
conduite en sécurité

CAP Certificat d’aptitude
professionnelle

CASF Code de l’action sociale et des
familles

CATTP  Centre d’activité
thérapeutique à temps partiel

CAPPEI Certificat d’aptitude professionnelle
aux pratiques de l’éducation inclusive

CCOP Cellules de coordination
opérationnelle du partenariat

CEF Centre éducatif fermé

CER Centre éducatif renforcé

CFA Centre de formation en alternance

CFEES Centre de formation et
d’études de l’éducation surveillée

CFG Certificat de formation
générale

CGLPL Contrôleur général
des lieux de privation de liberté

CIM Classification internationale des
maladies

CIPDR Comité interministériel
de prévention de la délinquance et de la radicalisation

CLSPD/CISPD Conseil local ou
intercommunal de sécurité et de prévention de la
délinquance

CNCDH Commission nationale consultative des
droits de l’homme

CNESCO Conseil national d’évaluation
du système scolaire

CNFE-PJJ Centre national de formation et
d’étude de la PJJ

CMP  Centre
médico-psychologique

COPJ Convocation par officier de police
judiciaire

CQP Certificat de qualification
professionnelle

CSAPA Centre de soins, d’accompagnement et
de prévention en addictologie

CSP Code de la santé publique

DASEN Directeur académique des
services de l’Éducation nationale

DGESCO Direction générale
de l’enseignement scolaire

DGGN Direction générale de la
gendarmerie nationale

DGPN Direction générale de la
police nationale

DIR Direction interrégionale

DPJJ Direction de la Protection judiciaire
de la jeunesse

DREES Direction de la recherche, des
études, de l’évaluation et des statistiques

DUP Dossier unique de personnalité

ENM École nationale de la
Magistrature

ENPJJ École nationale de la
Protection judiciaire de la jeunesse

EPE Établissement
de placement éducatif

EPIDE Établissement pour l’insertion
dans l’emploi

EPM Établissement
pénitentiaire pour mineurs

ETP  Emploi Équivalent temps
plein

FIJAIT Fichier judiciaire national
automatisé des auteurs d’infractions terroristes

FIPD Fonds interministériel de
prévention de la délinquance

FO Force ouvrière

FOQUALE Réseaux Formation qualifiante
emploi

GAME Gestion
automatisée des mesures éducatives ordonnées par les
magistrats en charge des dossiers relatifs à la jeunesse

GIP Groupe d’information sur les
prisons

GLTD Groupes locaux de traitement de la
délinquance

HAS  Haute Autorité de
santé

IDDEES Insertion par le développement
durable, l’environnement et l’économie solidaire

IGAS  Inspection générale
des affaires sociales

IGSJ Inspection générale des
services judiciaires

IME  Institut
médico-éducatif

IMP Institut
médico-pédagogique

ITEP  Institut thérapeutique,
éducatif et pédagogique

JLD Juge des libertés et de la
détention

MNA Mineurs non accompagnés

MDPH  Maison départementale des
personnes handicapées

MJIE Mesure judiciaire d’investigation
éducative

MSPJ Mise sous protection judiciaire

OCDE Organisation de coopération et
de développement économiques

ONDAM Objectif national des dépenses
d’assurance maladie

OMS  Organisation mondiale de la
santé

PAFI Parcours aménagés de
formation initiale

PART Plan d’action contre la radicalisation
et le terrorisme

PJJ  Protection judiciaire de la
jeunesse

PLAT Plan de lutte contre le terrorisme

PMI  Protection maternelle et
infantile

PSAD Plates-formes de soutien et d’appui
aux décrocheurs

QPM Quartier pour mineurs

RAP Rapport annuel de performance

RGPP Révision générale
des politiques publiques

RRSE Recueil de renseignements
socio-éducatifs

SAH Secteur associatif habilité

SDSE Sous-direction de la statistique et des
études du ministère de la justice

SMPR Service médical psychologique
régional

STEMO Service territorial éducatif de
milieu ouvert

UCSA Unité de consultations et de
soins ambulatoires

UEAJ Unité éducative
d’activités de jour

UEER Unité à encadrement
éducatif renforcé

UEHC Unité éducative
d’hébergement collectif

UHSA Unité hospitalière
spécialement aménagée

UNML Union nationale des missions locales

ZSP Zones de sécurité
prioritaire

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le 21 février 2018, le Sénat a autorisé,
à la demande du groupe La République en Marche, la
création d’une mission commune d’information sur la réinsertion
des mineurs enfermés.

Par la création de cette mission, votre rapporteur a
souhaité prolonger une réflexion engagée l’année
précédente, qui concernait déjà les mineurs, qu’il
avait alors étudiés sous l’angle de la santé mentale et de
la pédopsychiatrie.

Le public des mineurs enfermés recoupe, pour partie,
celui des patients suivis par les pédopsychiatres : l’enfermement
thérapeutique est en effet l’une des modalités de l’enfermement
auxquelles s’est intéressée la mission d’information. Mais les
mineurs enfermés le sont aussi, et surtout, dans le cadre
pénal : l’enfermement, qu’il s’agisse d’un placement en centre
éducatif fermé ou d’une incarcération, vient alors
sanctionner la commission d’une infraction.

Fort de son expérience de vice-président du
conseil général des Bouches-du-Rhône à la protection
de l’enfance, votre rapporteur a eu envie, via cette mission
d’information, de réfléchir à la problématique de
la justice des mineurs en articulant concrètement réflexions
théoriques et analyses de terrain.

Pour votre rapporteur, la réflexion théorique
sur ce sujet ne peut naturellement ignorer l’importante contribution
philosophique de Michel Foucault.

Foucault définissait le
« bio-pouvoir » comme la localisation du
« pouvoir-savoir » dans une approche politique du sujet,
lequel se trouve au carrefour de forces antagonistes, telles que la
liberté face à la contrainte, le désir à la loi (ou
la morale), la révolte à l’État. En ce début des
années soixante-dix, il faut parler de révolte et non plus de
révolution, car Foucault a acté l’échec des
événements de mai 1968, du moins d’un point de vue
philosophique.

Ainsi, à la dialectique discours/pouvoir de ses
ouvrages antérieurs, Foucault ajoute un troisième terme : le
corps, terme plus concret que celui de sujet. Et c’est dans une approche
très structuraliste que Foucault affirme :
« le pouvoir, c’est une relation, ce n’est pas une
chose
 ».

C’est dans ce contexte qu’il prend, en 1971, la tête du
groupe d’information sur les prisons (le GIP) avec des gens venus d’horizons
aussi différents que l’helléniste Pierre Vidal-Naquet ou le
directeur de la revue Esprit Jean-Marie Domenach. Nourri de cette
période très militante où l’idée était de
faire s’exprimer les détenus, Foucault fait paraître, en 1975, son
célèbre ouvrage Surveiller et punir, avec une
volonté de faire le lien entre pratiques discursives et pratiques non
discursives.

Au centre du dispositif, répétons-le, le corps
mieux que le sujet « se trouve pris entre des signifiances
diverses des dispositifs du pouvoir
 »1(*), pouvoir à ne pas
confondre avec le bras armé des États modernes, ni même
avec celui du prince des sociétés absolutistes, mais le pouvoir
comme intersection de multiples lignes convergeant vers le corps, non plus
celui du supplicié de l’Ancien Régime tels que décrit dans
le chapitre premier de son ouvrage mais celui du prisonnier, et Foucault de
faire l’histoire des conditions d’apparition de la prison.

Mais revenons au concept de pouvoir afin de préciser
que pour Foucault le pouvoir en prison s’exerce d’une façon omnipotente
selon un contrôle panoptique des détenus par les surveillants qui
leur permet de voir sans être vus. Or la réalité est bien
plus complexe comme le rappelle Robert Badinter à propos de la prison:
« des bâtiments, des personnels et des détenus dont
le sort est indissociable, des règlements, des rites et des coutumes
secrets, des contre-pouvoirs. C’est un monde hermétique même pour
ceux qui le dirigent
 »2(*).

Cette complexité n’avait pas échappé
à Foucault qu’il avait d’ailleurs étendue à tous les lieux
d’enfermement (comme instrument du bio-pouvoir pour assujettir les corps),
prison mais aussi école, usine ou caserne.
« L’avènement de la société moderne est
fondé, comme le suggérait déjà Max Weber, sur
l’autodiscipline du sujet(…) et l’extension des pouvoirs de normalisation qui
touche l’individu dans tous les espaces du système
social
 »3(*).

Le grand mérite de Foucault aura été
d’anticiper ce que nos sociétés sont devenues, des
sociétés de contrôle, obsédées par un
hygiénisme préventif, comme on le voit en particulier dans le
domaine de la santé, si bien décrit par Olivier Razac dans son
ouvrage La Grande Santé.

Certes, les thèses de Foucault seront
récupérées par tous ceux, qui, obsédés
à leur tour par le quadrillage disciplinaire de nos
sociétés, voient le pouvoir partout et en font le
« petit livre rouge » de multiples luttes sectorielles, des
nombreux fronts secondaires ou minoritaires où le balancier oscille
entre dictature des minorités (et bien sûr celle de la
transparence), et autodiscipline fortement suggérée par une
vulgate des normes.

Ces quelques lignes introductives, dont le contenu pourrait
paraître théorique et abstrait, constituent pourtant la base de
notre sujet. La réflexion portant à la fois sur le
délinquant, l’acte de délinquance, la société et le
pouvoir qu’elle a de le sanctionner.

Dans le cas des mineurs, la peine, la sanction, la mesure
éducative, ou tout à la fois, appréhendent plus encore que
chez l’adulte, l’acte de délinquance dans un large contexte, qui
embrasse à la fois la dimension psychologique et sociologique (famille,
quartier, école, bande). Parce que le jeune est un sujet en devenir, il
convient d’affirmer le principe de primauté de l’éducatif sur le
répressif, point fondamental de l’ordonnance du 2 février 1945
sur l’enfance délinquante, elle-même clé de voûte de
l’édifice que constitue la justice des mineurs.

*

Réfléchir à la justice des mineurs, c’est
tout d’abord s’interroger sur la dyade
sujet-société
en constante évolution.

Ainsi, dans une société où le seuil de
tolérance a baissé selon le paradoxe de Tocqueville4(*), certains actes
considérés comme déviants, qui jusqu’alors ne faisaient
l’objet que d’une régulation en interne (au sein du groupe, de
l’école, de la famille…), tombent désormais sous le coup de la
justice. Ainsi pour reprendre les termes de Bertrand Rothé, dans
« Lebrac, trois mois de prison », à propos
de l’ouvrage de Louis Pergaud, « les Lebrac, Camus, La Crique et
autres Grangibus, seraient aujourd’hui confrontés à l’appareil
policier, judiciaire, voire pénitentiaire
 » là
où dans le contexte de l’époque, le père et l’instituteur
était les modérateurs (pas toujours si modérés que
ça !) de ces parcours de déviance.

Ainsi se sont déplacés et durcis les
mécanismes disciplinaires vers plus de normalisation et de
judiciarisation : la vive réprimande, voire la correction de
l’instituteur (en général complétée par celle du
père de famille), ont été remplacées par le rappel
à la loi, une panoplie de sanctions éducatives, voire le
placement en milieu plus ou moins fermé.

Notons cependant que cette baisse de la tolérance
individuelle s’est aussi accompagnée d’une baisse de la tolérance
institutionnelle, et que c’est dans cette même période, au
tournant du XIXe siècle, que, sous la pression de l’opinion
publique et par la prise de conscience d’intellectuels, de philanthropes, et de
politiques, que ce qu’il faut bien appeler les « bagnes pour
enfants » ont peu à peu disparu.

C’est ensuite se poser la question du rôle de la
sanction
au sens large du mot. Telle que posée par l’appareil
politico-judiciaire, elle paraît jouer, avec plus ou moins de
succès, un triple rôle : punir ; amender
l’individu ; et protéger la société, ou en tout cas
rassurer une opinion publique souvent en proie à une émotion,
amplifiée aujourd’hui par les chaînes d’information en continue et
les réseaux sociaux.

*

Et à cette question complexe une réponse
univoque : l’enfermement, la prison, réponse unique visant à
punir délits et crimes d’une peine simple et proportionnée.

Or il faut s’interroger sur le concept même de peine et
« si l’on peut tout-à-fait concevoir une prison humaine,
il est totalement contradictoire de vouloir une prison non dégradante
tant l’idée même de peine est liée à celle de perte,
de diminution, de chute
»5(*). La culture chrétienne y ajoute la notion de
rédemption, qui relève autant de la volonté individuelle
que de la grâce divine, laquelle rédemption constitue le maillon
faible de la chaîne que constitue le parcours délinquantiel. On y
préfèrera le concept de désistance, qui relève
là encore de la volonté individuelle ainsi que celle de la
société.

La prison punit-elle ? Peut-être au sens de privation de
liberté, à la recherche du fameux « choc
carcéral » qui ferait brusquement prendre conscience au
jeune de la faute et préviendrait ainsi tout risque de
réitération. C’est la « Divine comédie des
punitions
 » pour reprendre l’expression de Deleuze, ami et
commentateur de Foucault.

Amende-t-elle ? Certainement pas ne serait-ce que par la
brièveté de l’enfermement : en moyenne, les mineurs passent trois
à quatre mois en prison, et de l’ordre de quatre mois en centre
éducatif fermé (CEF). Comment, en si peu de temps, imaginer
mettre en place des mesures éducatives, chez ces jeunes
« décrocheurs de la société », et en
particulier de l’institution scolaire, si tant est qu’ils aient un jour
accroché ?

Rassure-t-elle ? Oui, assurément car, sous l’effet de
l’émotion, la société entend être
protégée par la mise à l’écart immédiate,
voire expéditive, des jeunes délinquants6(*), sans trop se poser la question
de leur devenir ultérieur ni des moyens pour éviter la
récidive.

Mais en fait, en quoi consiste l’enfermement ? Si pour
Foucault, l’enfermement consiste en un dispositif de
« quadrillage-contrôle » de la société
dont la prison n’est qu’un élément, au même titre que
l’usine, l’école ou l’hôpital, nous n’utiliserons ce terme que
pour nommer les lieux entrant dans le champ de compétences du
contrôleur général des lieux privation de
liberté,
à savoir la prison (quartiers
pénitentiaires pour mineurs et établissements
pénitentiaires pour mineurs) et leur
« antichambre », telle que voulue par la loi, à
savoir les centres éducatifs fermés, l’univers psychiatrique
posant un cas encore plus complexe quand il vient compléter l’univers
carcéral en abordant la question du consentement aux soins7(*).

Avec Frédéric Gros, qui a assuré
l’édition des derniers cours de Foucault au collège de France,
posons-nous la question : « pourquoi alors la prison
demeure-t-elle, et pas seulement en France, la modalité punitive majeure
? Par manque d’imagination punitive ? Ou bien parce que, ce qui compte
aujourd’hui, c’est qu’on y passe avant de rejoindre un autre contrôle,
qu’on y laisse des traces et des dossiers informatiques à
compléter pour le prochain passage
? ». Ce qui fait
résonner ensemble aujourd’hui les hôpitaux, les prisons et les
écoles, ce n’est plus l’imposition autoritaire de normes, mais le
dispositif de traçabilité. Ce qui conduit votre rapporteur
à se poser une question très personnelle : comment Kafka
écrirait-il aujourd’hui Le Procès à l’heure de
l’intelligence artificielle ?

*

Votre rapporteur est également soucieux de donner
à sa réflexion une profondeur historique tant il est vrai qu’il
faut, pour reprendre les mots de Montesquieu, « éclairer
l’histoire par les lois et les lois par l’histoire
».

L’ordonnance de 1945 sur l’enfance délinquante, texte
de base de la justice pénale des mineurs, est le fruit d’une longue
évolution historique dont les prémisses remontent

1

à l’époque romaine. Le droit romain a fortement
influencé les juristes français, en particulier les
rédacteurs du code civil.

Ainsi, la puissance paternelle (patria potestas
possédée par le pater familias) n’a-t-elle
été remplacée par l’autorité parentale qu’en 1970.
Longtemps, cette puissance paternelle fut considérée en France
comme la clé de voûte de l’ordre social.

De même, la pensée d’Aristote eut une influence
considérable sur la pensée occidentale:

1

dans l’Éthique à Nicomaque, le
philosophe écrit que « les parents chérissent
leurs enfants comme étant quelque chose
d’eux-mêmes 
» et que « l’enfant à
tout âge doit honneur et respect à ses pères et
mères 
», ce que reprendra textuellement l’article 371 du
code civil. Autrement dit, l’enfant est assimilé à un objet dont
le père peut disposer à sa guise ce que, confirmera l’article 375
du code civil napoléonien (1803), qui, autorisait le père
à incarcérer pendant un mois son enfant de moins de quinze ans,
pendant six mois si ce dernier était âgé entre quinze et
vingt-et-un ans, âge de la majorité d’alors.

Même si le regard sur l’enfant change dès, le
XVIIe et le XVIIIe siècle avec des philosophes
comme Locke, Kant et surtout Rousseau avec son Emile ou De
l’éducation
, il faudra attendre le XXe siècle
pour que la société française mette en place un
véritable dispositif de justice des mineurs.

Toutefois, la notion d’« excuse en minorité »
apparaît dans le code pénal révolutionnaire de 1791 et dans
le code napoléonien de 1810, qui fixent la majorité pénale
à seize ans.

La responsabilité pénale est subordonnée
à la capacité par l’enfant de discernement, capacité
laissée à l’appréciation du juge. S’il est
considéré que l’enfant a agi avec discernement, il est
condamné à une peine réduite effectuée dans une
maison de correction. Dans le cas contraire, il relève d’une mesure
éducative qui pourra s’effectuer elle aussi dans une maison de
correction, faute de structures plus adaptées.

Ce problème de traitement différencié de
la délinquance juvénile sera pointé en 1875 par le vicomte
d’Haussonville, député chargé d’une enquête sur les
établissements pénitentiaires.

C’est au XIXe siècle qu’émerge
l’idée d’une « délinquance juvénile »
spécifique dont la société doit se protéger. Surgit
alors la figure de l’enfant des rues, du chenapan, immortalisé par le
personnage de Gavroche dans Les Misérables de Victor
Hugo.

C’est toujours au XIXe siècle, que s’ancre
la conviction de la nécessité d’offrir aux enfants,
jusqu’à seize ans, des modalités d’enfermement différentes
de celles des adultes. Il faut éviter la promiscuité entre les
jeunes « innocents coupables » et les vieux bandits
récidivistes. Dès 1820, la loi prévoit que des quartiers
mineurs séparés soient construits dans chaque prison. Cependant,
devant les difficultés rencontrées, les penseurs de la question
carcérale (notamment la Société royale pour
l’amélioration des prisons) considèrent que seule une prison
consacrée aux mineurs permet de créer les conditions
réelles de la rédemption.

1

Pour se protéger de ces « enfants dangereux
», la société créera un certain nombre de structures
de prise en charge, dont les sociétés de patronage qui, proposent
une alternative à la prison en plaçant ces jeunes justiciables
chez des paysans ou des artisans où ils seront souvent exploités,
mais aussi la prison spécifique pour les enfants de la Petite Roquette
à Paris (en activité de 1836 à 1930) construite selon une
architecture panoptique inspirée par les observations d’Alexis de
Tocquevi1le aux États-Unis et décrite par Michel Foucault dans
Surveiller et punir.

Officialisées par la loi du 5 août 1850, les
maisons de correction constituent un nouveau modèle de prise en charge
des jeunes délinquants: il s’agit d’éloigner ces
« innocents coupables » de la ville et de leur famille en les
plaçant dans des colonies agricoles qui proposent « un amendement
de l’enfant par la terre et de la terre par l’enfant » selon la
formule de leur créateur Charles Lucas. Dans ces véritables
« bagnes d’enfants », les conditions de vie sont très
dures ; elles seront dénoncées dans les années 1930
par des campagnes de presse ou par la parution d’ouvrages comme Enfants du
malheur ! Les bagnes d’enfants
d’Henri Danjou.

1

Un peu plus tôt, à la fin du XIXe
siècle et au début du XXe siècle, dans le but
de prévenir la délinquance par une approche scientifique, des
médecins définissent des « facteurs de
délinquance », dans le prolongement des travaux
d’anthropologie du docteur Cesare Lombroso (1835-1909). Dans son ouvrage
L’homme criminel (1876), il défend la thèse selon
laquelle la « délinquance » serait nettement plus
fréquente chez les personnes porteuses de certaines
caractéristiques physiques, ce qui démontrerait le
caractère inné de certains comportements. Il s’oppose ainsi aux
conceptions sociologiques qui avancent que les déviances sont la
conséquence du milieu. Lombroso est aussi proche des tendances
accréditant l’idée d’une décadence générale
de la société, pensant que la criminalité est
appelée à augmenter. Pour cela, il approfondit les recherches en
matière d’anthropologie liées aux questions de

1

criminalité. Médecin militaire, il utilise son
métier comme lieu d’observation privilégié en
étudiant principalement les soldats «délinquants» par
la réalisation de l’étude anthropométrique de ceux-ci.

Dans ces mêmes années, se développent les
théories des causes sociales de la délinquance avec Alexandre
Lacassaque, fondateur de l’anthropologie criminelle, qui tentera de se
distinguer de Lombroso. Comme le dénonça Louis Chevalier, les
classes laborieuses sont alors assimilées à des classes
dangereuses.

Ces discours savants, préconisant parfois
l’eugénisme, apparaissent dominants alors que, paradoxalement, le
législateur s’emploie, dans le même temps, à renforcer les
lois de protection en faveur des enfants victimes, donnant corps à la
notion d’enfance en danger.

Néanmoins, le phénomène des
« Apaches » (bande de jeunes à la
périphérie des villes) et différentes révoltes dans
les colonies pénitentiaires alimentent régulièrement la
rubrique des faits divers et renforcent, pour l’opinion publique, l’idée
de la dangerosité de l’enfant délinquant. Face au
« criminel né » et au « sentiment
d’insécurité », les colonies pénitentiaires
durcissent considérablement les modalités de l’enfermement des
mineurs.

1

Ainsi voit-on émerger une réflexion, certes
balbutiante, sur la spécificité de la délinquance des
mineurs, qui se cristallise avec la loi du 22 juillet 1912 sur les
tribunaux pour enfants et adolescents et la liberté
surveillée.

Les mineurs de moins de treize ans, qui sont
considérés comme irresponsables et qui ne peuvent donc être
condamnés à une peine de prison, peuvent en revanche faire
l’objet d’une mesure éducative. Une juridiction
spécialisée est créée pour les enfants de treize
à dix-huit ans.

Toutefois, ces mesures ne s’accompagnent pas de la
création d’un corps d’éducateurs spécialisés ni de
magistrats pour enfants. Il faudra attendre les années
d’après-guerre, avec l’ordonnance du 2 février 1945, pour voir
s’opérer une véritable rupture dans l’histoire de la justice des
mineurs. L’ordonnance consacre la primauté de l’éducatif sur le
répressif, crée une justice des mineurs spécifique avec un
magistrat spécialisé (le juge des enfants) et des
éducateurs distincts du personnel pénitentiaire, employés
par la direction de l’éducation surveillée, aujourd’hui
dénommée protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Le périmètre de la justice des enfants
s’élargira encore avec l’ordonnance du 23 décembre 1958 qui
met en place l’assistance éducative et la compétence des
magistrats spécialisés tant au civil qu’au pénal.

Le contexte dans lequel elle a été écrite
est bien évoqué dès son préambule : « il
est peu de problèmes aussi graves que ceux qui concernent la protection
de l’enfance et parmi eux, ceux qui ont trait au sort de l’enfance traduite en
justice. La France n’est pas assez riche d’enfants pour qu’elle ait le droit de
négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains. La guerre et
les bouleversements d’ordre matériel et moral qu’elle a provoqué
ont accru dans des proportions inquiétantes la délinquance
juvénile. La question de l’enfance coupable est une des plus urgente de
l’époque présente 
».

Les choses ne se mettront pas en place du jour au lendemain,
la justice pour mineurs aura à naviguer entre une société
qui a peur de sa jeunesse et la critique radicale du contrôle social qui
s’organise autour de la pensée de Michel Foucault et celle de mai
1968.

Pour terminer ce rapide historique de la justice des mineurs
en France, nous dirons que l’ordonnance du 2 février 1945 marque
l’aboutissement d’une réflexion sur la spécificité de la
délinquance des enfants.

1

Par-delà les frontières françaises, il
est utile de rappeler que la délinquance juvénile est l’une des
conséquences de l’explosion industrielle et urbaine à la fin du
XIXe siècle et au début du XXe, dans un
contexte de dérégulation économique et de
désorganisation sociale.

C’est dans ce contexte que naîtra la première
école de Chicago, pionnière en matière d’observation de la
délinquance juvénile, aiguillonnée, il est vrai, par des
mouvements philanthropiques mais aussi par le mécénat da familles
qui ont fait fortune dans ce développement économique comme la
famille Rockefeller.

L’essentiel réside dans la reconnaissance de l’enfant
et de l’adolescent, non comme un adulte en miniature mais comme un être
humain en devenir, pour qui l’éducatif est une priorité absolue
car, comme le rappelait Victor Hugo « chaque enfant qu’on enseigne est
un homme qu’on gagne 
».

La reconnaissance de cette spécificité vaut tant
sur le plan sanitaire que sur le plan judiciaire, la prévention
étant, dans un domaine comme dans l’autre, une priorité. Il y
faut de la compétence, de la patience et beaucoup de temps à
consacrer au diagnostic.

Rien n’est jamais acquis d’avance et si les lois doivent
définir des âges limites, ces derniers ne devraient pas constituer
des bornes infranchissables, ce qui pose la question des jeunes majeurs.

L’histoire de la justice des mineurs nous fait ainsi
réfléchir sur ce que doit être sa nature : on passe d’une
justice distributive à une justice résolutive, il s’agit moins de
punir un délit en appliquant une peine que de prendre en charge un
individu dans ses multiples dimensions, physique, psychique, sociale. En cela,
la justice des mineurs se veut protectionnelle, pédagogique et
thérapeutique, selon le modèle développé par Claude
Bernard pour qui la justice des mineurs plaide pour une clinique de l’enfant
délinquant.

*

Votre rapporteur a mis l’accent dans ses travaux sur la
réinsertion des mineurs enfermés, le terme de réinsertion
désignant le processus par lequel un individu en marge (malade,
délinquant) se réadapte à la vie en société.
S’agissant de mineurs, il apparaît que le terme d’insertion serait
souvent plus approprié, tant certains parcours délinquants
révèlent une jeunesse peu intégrée à notre
société. L’entrée en formation, l’obtention d’un emploi
stable, le fait de se mettre en couple et de fonder une famille, sont autant de
marqueurs qui attestent du succès d’un parcours d’insertion.

C’était chose relativement aisée à l’aube
des Trente Glorieuses : la rupture du parcours de délinquance
du jeune commençait souvent avec son service militaire ; à
son retour à la vie civile, en cette période de plein emploi, il
ne lui était guère difficile de trouver un travail et de fonder
une famille. Le contexte actuel de chômage élevé et de
difficultés de logement rend ce parcours d’insertion plus difficile.

Car c’est bien d’un parcours qu’il s’agit : si la mission
s’est attachée à comprendre les actions menées pendant le
temps de l’enfermement pour préparer la réinsertion, il va de soi
que ces actions doivent être prolongées en milieu ouvert pour
porter leurs fruits.

Que ce soit dans le domaine pénal ou dans le champ
thérapeutique, l’enfermement est considéré par les
professionnels comme la solution de dernier recours, mise en oeuvre seulement
en cas d’échec des autres modalités de prise en charge.

Dans le champ de la protection judiciaire de la jeunesse, la
réponse apportée à la délinquance juvénile
présente ainsi tous les caractères d’une réponse
graduée : d’abord prise en charge éducative en milieu
ouvert ; si le mineur doit être éloigné de sa famille
et de son quartier, mesure de placement ; enfin, mesure d’enfermement si
le jeune a récidivé ou présente des signes évidents
de dangerosité.

La période post-enfermement est cruciale pour
prévenir la récidive et consolider le travail
réalisé pendant la période d’enfermement. L’articulation
entre milieu fermé et milieu ouvert revêt ainsi une importance
capitale.

La mission a choisi de ne pas traiter de façon
approfondie, même si elle est évoquée dans ce rapport, la
question de la radicalisation chez les mineurs. La commission d’enquête
sénatoriale sur l’organisation et les moyens des services de
l’État pour faire face à l’évolution de la menace
terroriste après la chute de l’État islamique a en effet
traité de ce sujet dans son très récent rapport8(*).

Le sujet de la mission l’a naturellement conduit à
mettre l’accent sur les difficultés que rencontrent les jeunes
délinquants et sur les politiques à mettre en oeuvre pour
faciliter leur insertion. Les membres de la mission n’en oublient pas pour
autant la situation des victimes. Ces dernières évoluent souvent
dans les mêmes milieux sociaux que les auteurs d’infractions et sont donc
exposées aux mêmes problèmes d’insertion. Elles
méritent, encore plus que les auteurs d’infractions, de
bénéficier de l’attention et du soutien des pouvoirs publics. En
outre, les efforts réalisés en faveur de l’insertion des jeunes
délinquants ne sauraient se faire au détriment des efforts
entrepris en direction de ces jeunes qui, confrontés aux mêmes
difficultés sociales et éducatives, choisissent de rester sur le
droit chemin.

*

Entre le mois d’avril et le mois de septembre 2018, la mission
a procédé à vingt-cinq auditions qui lui ont permis de
rencontrer cinquante-six interlocuteurs qui ont partagé leur expertise
sur son sujet d’étude.

Elle a complété ces auditions par cinq
déplacements, qui l’ont menée :

– du côté de Marseille, pour visiter l’Institut
thérapeutique, éducatif et pédagogique (Itep) des
Cadeneaux et l’établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) La
Valentine ;

– à la maison d’arrêt de Villepinte en
Seine-Saint-Denis, pour visiter le quartier pour mineurs ;

– à Savigny-sur-Orge, dans l’Essonne, pour visiter un
centre éducatif fermé ;

– du côté de Lyon, pour visiter l’hôpital
Le Vinatier et l’EPM de Meyzieu ;

– enfin, à Roubaix, pour visiter l’école
nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ).

Un compte rendu de ces déplacements et le
procès-verbal des auditions sont publiés dans le tome II de ce
rapport.

En complément, le rapporteur a procédé
à plusieurs auditions individuelles et il s’est rendu dans les maisons
d’arrêt des Baumettes et d’Aix-Luynes, situées dans son
département.

D’autres membres de la mission ont visité, dans leurs
départements respectifs, des lieux où sont enfermés les
mineurs afin de parfaire leur information.

La mission remercie toutes celles et ceux qui ont
accepté de donner un peu de leur temps pour l’aider à enrichir sa
réflexion.

I. LES MINEURS
ENFERMÉS : UN PETIT NOMBRE DE JEUNES QUI CUMULENT LES
DIFFICULTÉS FAISANT OBSTACLE À LEUR RÉINSERTION

Même si elle a principalement concentré ses
investigations sur la justice des mineurs, la mission ne s’est pas
limitée au strict champ de l’enfermement pénal pour
s’intéresser à d’autres formes de la privation de liberté
applicables aux mineurs, notamment dans le cadre d’une prise en charge
thérapeutique.

Bien qu’identiques dans leur manifestation, les causes
respectives de la privation de liberté pourraient renvoyer a
priori
à des fonctions de la société trop
différentes – punitive d’un côté, curative de l’autre –
pour que leur examen soit confondu. À cette lecture subjective
de l’enfermement, la mission a préféré une
appréhension objective, moins attentive à sa
causalité qu’à l’examen du phénomène pris
pour lui-même
, dépouillé de toute
considération morale.

Outre qu’elle pense offrir une perspective plus exhaustive,
cette lecture paraît également plus
cohérente avec l’évolution de la peine
d’enfermement implicitement consacrée par le droit pénal depuis
plusieurs dizaines d’années, qui l’a faite passer d’une simple fin en
soi à une étape préparatoire à la
réinsertion. Qu’il soit punitif ou thérapeutique, l’inscription
de l’enfermement dans un parcours dont la causalité
diffère mais dont la finalité de réinsertion est
la même
, justifie l’intérêt porté par la
mission aux cas des patients mineurs privés temporairement de
liberté.

A. L’ENFERMEMENT
PÉNAL CONCERNE SURTOUT DES MULTIRÉITÉRANTS

En France, l’enfermement en milieu carcéral ou en CEF
est possible pour les mineurs à partir de treize ans. Le nombre de
mineurs enfermés demeure limité9(*), de l’ordre de quelques milliers chaque année,
ce qui est conforme à l’esprit de l’ordonnance de 1945 et aux
engagements internationaux de la France, notamment la convention internationale
des droits de l’enfant.

On observe toutefois, depuis quelques années, une
augmentation préoccupante du nombre de mineurs
enfermés dont il conviendra de tenter de comprendre les causes.

1. Le nombre de
mineurs enfermés est en progression depuis plusieurs années
a) Plusieurs milliers de mineurs sont
concernés chaque année par la privation de liberté

Depuis une quinzaine d’années, le nombre de mineurs
détenus dans un établissement pénitentiaire oscille entre
700 et 800. Il s’élevait précisément à 783 au
1er janvier 2018, ce qui correspond à 1,2 % de la population
carcérale totale.

L’incarcération concerne en grande majorité
(88 %) des mineurs de plus de seize ans. Les mineurs
incarcérés sont, à hauteur de 97 %, de sexe masculin.
De l’ordre de 77 % des mineurs sont incarcérés dans le cadre
d’une mesure de détention provisoire10(*).

À ces mineurs incarcérés, il faut ajouter
le nombre de mineurs placés en CEF, qui est compris, depuis 2014, entre
450 et 500 jeunes (466 en 2017).

Pour être exhaustif, il conviendrait d’ajouter à
ces chiffres celui du nombre de jeunes majeurs qui exécutent une peine
pour des faits qu’ils ont commis étant mineurs. Le système
d’information du ministère de la justice ne permet cependant pas
d’isoler cette population pour en évaluer le nombre11(*).

Sous cette réserve, on peut donc estimer que
l’enfermement concerne, à un instant donné,
environ 1 300 jeunes.

Ce chiffre ne donne cependant qu’une vision partielle du
nombre de mineurs enfermés au cours d’une année : dans la
mesure où la durée moyenne d’incarcération d’un mineur ne
dépasse pas quelques mois (trois mois et huit jours en 2016), de
même que la durée de placement en CEF (3,9 mois en 2016), un
nombre élevé de mineurs se succèdent, au cours d’une
même année, dans ces lieux de privation de liberté.

Ainsi, en 2016, ce sont 1546 mineurs qui ont été
placés en CEF et 3 281 qui ont été placés sous
écrou, c’est-à-dire qui sont entrés dans un
établissement pénitentiaire. Au total, un peu plus de
4 800 mesures de privations de liberté ont donc
été mises en oeuvre au cours de cette année. Le nombre de
mineurs individuellement concernés est sans doute inférieur, dans
la mesure où il n’est pas rare qu’un mineur incarcéré
récidive et fasse ainsi l’objet d’incarcérations successives,
sans que les statistiques disponibles permettent de le connaître avec
précision.

Ce nombre apparaît modeste si on le rapporte aux
139 000 jeunes suivis par la PJJ la même année. Le suivi
assuré par la PJJ l’est essentiellement en milieu ouvert, l’enfermement
demeurant l’exception. Il est également limité au regard des
50 000 condamnations prononcées chaque année par la justice
des mineurs.

Le cas particulier des enfants vivant auprès de
leur mère incarcérée

On trouve en prison une dernière catégorie de
mineurs qu’il convient de mentionner pour mémoire, bien qu’ils soient en
dehors du champ d’investigation de la mission : les enfants
âgés de zéro à dix-huit mois qui vivent
auprès de leur mère incarcérée. 

Les articles D. 400 à D. 401-2 du code de
procédure pénale régissent les conditions dans lesquelles
les enfants peuvent être laissés auprès de leur mère
en détention. Des locaux spécialement aménagés
(« quartiers nurseries ») sont réservés
à l’accueil des mères ayant gardé leur enfant
auprès d’elles. Au 1er juin 2013, 72 places de nurserie
étaient recensées dans vingt-huit centres pénitentiaires.

L’établissement pénitentiaire doit
établir une convention de fonctionnement avec le conseil
départemental pour assurer le suivi social de ces enfants, via
le service de protection maternelle et infantile.

Peu d’études ont été
réalisées au sujet de ces « nurseries ».
Le Dr Martine Balençon a cependant attiré l’attention
de votre rapporteur sur une analyse récente réalisée au
centre pénitentiaire pour femmes de Rennes, sur la période
1998-201312(*). Elle
montre que la durée de séjour en détention de ces enfants
s’élève à 6,2 mois en moyenne, alors que la durée
moyenne de détention de leurs mères atteint 45 mois. À
leur sortie du centre pénitentiaire, 43 % de ces enfants sont
accueillis par les services de l’aide sociale à l’enfance du
département et 57 % sont accueillis dans leur famille.

b) Un enfermement devenu plus
fréquent

Les interlocuteurs de la mission d’information ont tous
souligné la tendance à la hausse du nombre de mineurs
enfermés observée ces dernières années. Ce constat
a d’ailleurs conduit la garde des Sceaux à saisir la Commission
nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), qui dénonce, dans
son avis13(*), une
« banalisation de
l’enfermement
 »
.

La tendance à la hausse s’est poursuivie ces dernier
mois puisque le nombre de mineurs détenus est passé de 783 au
mois de janvier 2018 à 893 le 1er juin.
La progression est sensible en cinq ans puisque le nombre de mineurs
incarcérés n’était que de 696 en octobre 2013, soit une
progression de 28 %.

Certes, comme l’indique le graphique ci-dessous, le nombre de
mineurs incarcérés était déjà de l’ordre de
900 personnes en 2002, ce qui pourrait conduire à relativiser la
progression constatée.

Évolution du nombre de personnes mineures
incarcérées

(2002-2017)

Source : avis de la CNCDH

Il convient cependant de garder en mémoire que les CEF
n’existaient pas en 2002 puisque leur création résulte de la loi
n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de
programmation pour la justice, dite loi Perben I. Si l’on tient compte de ces
structures, le nombre de mineurs privés de liberté s’inscrit
effectivement en nette hausse.

Nombre de mineurs privés de liberté en
EPM/QM et en CEF

de 2003 à 2017

Source : avis de la CNCDH

2. Le cadre juridique
de l’enfermement des mineurs

Les principes juridiques qui régissent le droit
pénal des mineurs visent à faire de l’enferment une solution de
dernier recours.

a) Le droit interne

Comme cela été indiqué dans
l’avant-propos, l’ordonnance du 2 février 1945 sur l’enfance
délinquante privilégie les mesures éducatives et envisage
l’enfermement comme la solution de dernier recours, réservée aux
auteurs des crimes les plus graves ou aux jeunes multirécidivistes qui
ont commis un grand nombre d’actes de délinquance.

En dépit des nombreuses réformes dont elle a
fait l’objet depuis sa promulgation, l’ordonnance de 1945 a conservé ses
principes directeurs, qu’il n’est pas inutile de rappeler ici.

· L’existence d’une justice
spécialisée
 : les mineurs auxquels est
imputée une infraction qualifiée de crime ou de délit ne
sont pas déférés aux juridictions pénales de droit
commun ; ils ne sont justiciables que des tribunaux pour enfants ou des
cours d’assises des mineurs (article premier de l’ordonnance).

Il est à noter que si le juge des enfants décide
de prononcer une mesure ou une sanction éducative, il peut le faire dans
le cadre d’une audience de cabinet. À défaut, il saisit le
tribunal des enfants : présidé par un autre juge des
enfants, ce tribunal est composé d’assesseurs, qui sont des juges non
professionnels, inscrits sur une liste par le président du tribunal, et
recrutés pour l’intérêt qu’ils portent aux questions de
l’enfance.

Le juge des enfants est compétent à la fois en
matière pénale mais aussi, depuis l’ordonnance
du 23 décembre 1958, en matière civile,
puisqu’il peut prononcer, sur le fondement de l’article 375 du code civil, des
mesures d’assistance éducative pour protéger les mineurs en
danger. Les professionnels auditionnés par la mission ont
insisté sur leur attachement à cette double
compétence
, qui leur permet d’apporter une
réponse plus globale aux problématiques
rencontrées par les mineurs.

L’existence d’une justice spécialisée illustre
un principe plus général de séparation des majeurs
et des mineurs
qui trouve une application importante dans le domaine
pénitentiaire.

· Le primat de l’éducatif sur le
répressif
 : l’article 2 de l’ordonnance prévoit que
le tribunal pour enfants ou la cour d’assises des mineurs prononcent les
mesures de protection, d’assistance, de surveillance et d’éducation qui
semblent appropriées ; c’est seulement dans le cas où les
circonstances ou la personnalité du mineur l’exigent que peuvent
être prononcés une sanction éducative, si le mineur a plus
de dix ans, ou une peine, si le mineur a plus de treize ans ;
l’éventuelle peine d’emprisonnement doit être spécialement
motivée par le tribunal.

L’ordonnance dessine ainsi une gradation de la réponse
apportée à la délinquance des mineurs : d’abord des
mesures éducatives, puis, le cas échéant, une sanction
éducative14(*),
enfin, en dernier ressort, une peine.

· La prise en compte de la
personnalité du mineur
 : afin que le juge dispose de tous
les éléments lui permettant de prendre la décision la plus
appropriée, l’article 5 de l’ordonnance prévoit
qu’ « aucune poursuite ne pourra être exercée
en matière de crime contre les mineurs sans information
préalable
» et l’article 5-1 ajoute que, avant toute
décision (mesure éducative, sanction éducative ou peine),
doivent être réalisées des investigations pour avoir une
connaissance suffisante de la personnalité du mineur, ainsi que de sa
situation sociale et familiale.

· L’atténuation de la
responsabilité pénale
 : les mineurs ne peuvent
être condamnés à des peines aussi lourdes que celles
prévues pour les majeurs. Ainsi, l’article 20-2 de l’ordonnance dispose
que le tribunal ne peut condamner le mineur de plus de treize ans à une
peine privative de liberté supérieure à la moitié
de la peine encourue par un adulte ; lorsque la peine encourue est la
réclusion ou la détention criminelle à
perpétuité, la peine ne peut être supérieure
à vingt ans de réclusion ou de détention criminelle.
L’article 20-3 pose un principe analogue concernant les amendes : un
mineur ne peut se voir infliger une amende supérieure à la
moitié de l’amende encourue par un adulte, ni excédant 7 500
euros.

Certaines peines sont en outre exclues pour les mineurs en
application de l’article 20-4 : la contrainte pénale, les peines
d’interdiction du territoire et de séjour, les peines de
jour-amende15(*),
l’interdiction des droits civiques, civils et de famille, l’interdiction
d’exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou
sociale, les peines de fermeture d’établissement ou d’exclusion des
marchés publics, l’affichage ou la diffusion de la condamnation ne
peuvent être prononcées à l’encontre d’un mineur.

L’exclusion de certaines peines s’explique par le souci de
ne pas faire obstacle à la réinsertion du
mineur
 : l’absence d’affichage ou de diffusion limite la
publicité donnée à la condamnation et s’inscrit dans la
perspective d’un « droit à l’oubli » ;
l’impossibilité d’interdire l’exercice d’une fonction publique ou d’une
activité professionnelle vise à préserver ses chances de
trouver un emploi.

Par sa décision n° 2002-461 DC du 29 août
2002, la Conseil constitutionnel a accordé une valeur constitutionnelle
au principe selon lequel la responsabilité pénale des mineurs
doit être atténuée en raison de leur âge,
considérant qu’il s’agit là d’un principe fondamental
reconnu par les lois de la République
, de même que le
principe selon lequel le relèvement du mineur est recherché par
des mesures adaptées à sa personnalité.

Au cours de ses auditions et de ses déplacements, la
mission a perçu le très fort attachement des
professionnels de la justice des mineurs
, qu’il s’agisse des
magistrats, des éducateurs de la PJJ ou des avocats, à
l’ordonnance de 1945. Mme Laëtitia Dhervilly, vice-procureur, chef de la
section des mineurs au parquet de Paris, a exprimé un sentiment
largement partagé lorsqu’elle a déclaré que :
« l’esprit de l’ordonnance de 1945, qui fixe un cadre faisant
primer l’éducatif, est toujours vivant et inspire l’action des
services
 »16(*). Comme l’a expliqué M. François
Lavernhe, secrétaire général de l’UNS-CGT-PJJ, si des
« des ajustements peuvent être utiles » pour
faire évoluer l’ordonnance, « ses principes fondateurs
demeurent essentiels
 »17(*).

b) Le droit international

La convention internationale des droits de
l’enfant
, convention des Nations Unies du 20 novembre 1989, contient,
dans son article 37, des dispositions relatives au droit pénal des
mineurs.

Elle prévoit notamment que
« l’arrestation, la détention ou l’emprisonnement d’un
enfant doit être en conformité avec la loi, n’être qu’une
mesure de dernier ressort, et être d’une durée aussi brève
que possible
 ». Ces principes sont cohérents avec
ceux de notre droit interne.

Elle prohibe également certaines peines pour les
mineurs : « ni la peine capitale ni l’emprisonnement
à vie sans possibilité de libération ne doivent être
prononcés pour les infractions commises par des personnes
âgées de moins de dix-huit ans
 ». Cette exclusion
est cohérente avec l’idée, au coeur de la conception
française du droit pénal des mineurs, selon laquelle l’enfant est
un être en devenir, qui a la possibilité de s’amender, et non un
adulte en miniature.

La convention consacre deux principes qui ont une importance
pratique concernant l’organisation de la détention : en premier
lieu, elle indique que tout enfant privé de liberté sera
séparé des adultes, à moins que l’on
estime préférable de ne pas le faire dans l’intérêt
supérieur de l’enfant ; elle précise ensuite que l’enfant a
le droit de rester en contact avec sa famille par la
correspondance et par les visites, sauf circonstances exceptionnelles.

Elle consacre aussi le principe selon lequel tout enfant a
droit à une assistance juridique et à des voies de recours
effectives pour contester la légalité de leur privation de
liberté.

c) Un profil de
multiréitérants

Les auditions auxquelles a procédé la mission
montrent qu’il existe principalement deux profils de mineurs enfermés.

Il peut s’agir de mineurs qui ont commis un crime ou un
délit d’une gravité telle qu’une décision d’enfermement
s’impose pour punir l’auteur des faits et protéger la
société. Si l’on considère ainsi les 220 condamnations
définitives prononcées en 2015 par les cours d’assises des
mineurs ou par les cours d’assises d’appel des mineurs, on observe que 184,
soit 83,6 %, ont donné lieu à une peine d’emprisonnement
en tout ou partie ferme.

Mais il peut s’agir également de mineurs ayant commis
des infractions moins graves, des vols ou des délits en lien avec le
trafic de stupéfiants par exemple, mais de façon si
répétée que le juge des enfants, tirant les
conséquences de l’échec des mesures éducatives, finit par
décider un placement en CEF ou une incarcération. L’objectif est
alors de donner un coup d’arrêt au parcours délinquantiel du
mineur.

Juridiquement, il est rare que ces mineurs soient
incarcérés en état de récidive. Comme l’a
rappelé Rémy Heitz, directeur des affaires criminelles et des
grâces, lors de son audition par la mission, « la
récidive consiste à commettre un même fait
après avoir fait l’objet d’une condamnation définitive
.
Les mineurs sont plus souvent réitérants que
récidivistes : ils commettent une série d’actes
délictueux, dans un délai rapproché, sans avoir pu faire
l’objet d’une condamnation définitive, ce qui ne permet pas de retenir
la récidive »18(*)
.

Récidive et
réitération

La récidive et la réitération constituent
deux notions voisines, visant des situations dans lesquelles une
première infraction a donné lieu à une condamnation
définitive puis dans lesquelles une seconde infraction est commise. La
réitération n’intervient que lorsque le délinquant
« commet une nouvelle infraction qui ne répond pas aux
conditions de la récidive légale
 » (article
132-16-7 du code pénal).

Ainsi, la récidive, suppose une nouvelle infraction
d’un certain type et commise dans un délai, déterminés par
le code pénal. La récidive n’existe que lorsqu’elle est
prévue par un texte, sous forme de « cas de
récidive » énumérés aux articles 132-8
à 132-11 du code pénal s’agissant des personnes physiques. Par
exemple en matière délictuelle, la répétition de
délits ne constitue une récidive que s’il s’agit de délits
de nature identique ou assimilée ayant été commis dans un
délai de cinq ans (article 132-10).

La notion de réitération a été
consacrée par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre
2005 relative au traitement de la récidive des infractions
pénales. Dans cette hypothèse, il ne s’agit pas de la commission
d’une même infraction, ou d’infractions assimilées au regard de la
récidive, mais de la commission de n’importe quelle autre infraction.

Les effets sur la peine diffèrent :

– en matière de récidive, le principe est celui
du doublement de la peine encourue ;

– en matière de réitération, le second
alinéa de l’article 132-16-7 du code pénal énonce
que « les peines prononcées pour l’infraction commise
en réitération se cumulent sans limitation de quantum et sans
possibilité de confusion avec les peines définitivement
prononcées lors de la condamnation précédente
».

Le directeur des affaires criminelles et des grâces a
également souligné, s’appuyant sur les résultats d’une
étude réalisée en 2013 par le ministère de la
justice et portant sur la période 1999-2010, que la délinquance
juvénile est très « concentrée » sur
un petit nombre d’auteurs : « 7 % des mineurs ont connu
plus de six affaires de délinquance et ont commis 36 % des
délits commis par les mineurs. Un petit nombre de mineurs commet
donc un très grand nombre d’actes
, c’est également ce
que l’on constate sur le terrain
 ». Et d’ajouter que
« les mineurs passent
souvent par des périodes de crise, de forte intensité, au cours
desquelles ils commettent un grand nombre d’infractions dans un temps
très court, ce qui épuise les juridictions comme les
éducateurs de la PJJ
 ».

A contrario, il est notable que
les deux tiers des mineurs suivis dans le cadre de cette
étude ont été impliqués dans une seule
affaire pénale
au cours de leur minorité, ce qui
suggère que la réponse apportée par l’institution
judiciaire n’est pas sans efficacité. Elle suffit dans bien des cas
à éviter la réitération d’actes de
délinquance.

Le taux de réponse
pénale
19(*) est particulièrement élevé
s’agissant des mineurs : 92,5% en 2016, contre 89,7% chez les majeurs, le
solde correspondant aux affaires classées sans suite. Dans bien des cas,
la réponse pénale consiste en un rappel à la loi ou en un
avertissement.

L’adjointe au directeur de l’administration
pénitentiaire, Mme Anne Bérard, a précisé lors de
son audition que « les mineurs sont principalement
incarcérés pour des vols autres que criminels ou violents
(31 %) ; viennent ensuite les violences volontaires (14 %) et les
vols avec violence (11 %)
 »20(*).

3. Les causes de cette
augmentation de l’enfermement des mineurs
a) Une hausse de la délinquance
juvénile ?

Une première hypothèse pourrait consister
à expliquer cette hausse de l’enfermement des mineurs par une
aggravation de la délinquance juvénile : confrontée
à des mineurs plus violents et plus jeunes, la justice réagirait
en prononçant plus fréquemment des peines privatives de
liberté ou en prononçant des peines plus longues.

Comme les adultes, les adolescents peuvent être sujets
à une délinquance pathologique ou d’exclusion, pour reprendre la
typologie de Denis Salas, mais ils sont sans doute plus souvent que les adultes
sujets à une délinquance de transgression.

La typologie de de la délinquance des
mineurs

Le magistrat et essayiste Denis Salas distingue trois types de
délinquance auxquels est confrontée la justice des mineurs :

– la délinquance
« initiatique », transitoire, celle des
transgressions qui ont toujours été observées lors du
passage de l’adolescence à l’âge adulte ;

– la délinquance
« pathologique », qui résulte
souvent de difficultés familiales lourdes entraînant des troubles
de la personnalité et du comportement, difficiles à traiter
compte tenu du manque de ressources de la pédopsychiatrie ;

– enfin, la délinquance
« d’exclusion », celle des quartiers
relégués, qui est territorialisée et a pris un
caractère chronique en raison du chômage de masse ; elle se
caractérise par l’adaptation à des formes de survie, à la
« débrouille » individuelle, aux lois du
« business », dans lequel le trafic de stupéfiants
prend une place importante, et finit par former une manière de vivre.
C’est la délinquance qui devient socialisante, plus que les
institutions.

Tous les interlocuteurs de la mission ont cependant
insisté sur le fait que l’on n’assiste pas, contrairement à
certaines idées reçues, à une
« explosion » de la délinquance des mineurs, pas
plus que l’on n’observe de tendance significative au rajeunissement des jeunes
délinquants.

Cela ne veut pas dire que l’on n’a pas à
déplorer, régulièrement, des faits divers violents
impliquant des mineurs, tel par exemple l’homicide d’un adolescent
perpétré à Mourmelon en juin 2018. Ces faits appellent,
naturellement, une réponse exemplaire, et sans faiblesse, de la part de
l’institution judiciaire. Ils ne sont pas néanmoins
révélateurs d’une tendance de fond.

La directrice de la protection judiciaire de la jeunesse,
Mme Madeleine Mathieu, a ainsi fait observer, au cours de son audition,
que « la délinquance des mineurs ne connaît pas une
progression exponentielle, supérieure à celle des majeurs ;
les deux courbes connaissent une progression parallèle. Après un
pic observé dans les années 1980, le nombre de faits de
délinquance commis par les mineurs a diminué de 30 %,
atteignant un point bas en 2016
. La baisse a été
particulièrement forte pour les atteintes aux biens, mais plus
limitée, de l’ordre de 8 % à 10 %, pour les atteintes
aux personnes, qui recouvrent un champ très large d’infractions, y
compris de simples menaces sans violence
 ». Elle a
également déclaré ne pas observer « de rajeunissement important des mineurs délinquants, la
plupart d’entre eux ayant plus de seize ans
 »21(*).

S’intéressant à la période
récente, M. Rémy Heitz a souligné que
« le nombre d’affaires poursuivies par les parquets, le
nombre de réponses pénales, le nombre de condamnations est
stable depuis cinq ans. Le nombre d’affaires orientées,
c’est-à-dire traitées par les parquets, s’élevait à
251 041 en 2011, contre 239 977 en 2016
 ».

Ce constat d’une stabilité de la
délinquance des mineurs
a été confirmé par
M. Clément Vives, adjoint au conseiller judiciaire à la direction
générale de la police nationale (DGPN), qui a indiqué que
« la délinquance des mineurs représente environ
18 % de la délinquance total, en étant plus
élevée en zone police, à 19 %, qu’en zone gendarmerie
où elle est à 16 % ; ces chiffres demeurant
stables par rapport à ceux de
2010
 
»22(*).

Historienne, Mme Véronique Blanchard a pour sa part
estimé que « les travaux historiques nous conduisent
à affirmer que notre société est peu violente au regard de
la situation de ces deux cents dernières
années
 »23(*).

Force est d’admettre que ces analyses rassurantes ne
coïncident pas avec la perception de l’opinion publique
, pour qui
la délinquance juvénile demeure un motif d’inquiétude.

Nous touchons là au délicat problème de
l’insécurité, que l’on peut évaluer sur le plan
statistique, à distinguer du sentiment d’insécurité, plus
difficile à quantifier. Mais la vraie question est de savoir pourquoi la
délinquance des jeunes fait si peur alors qu’elle ne constitue pas,
objectivement, la menace la plus grave pour la société24(*).

Auditionné par la mission, le colonel de gendarmerie
Jude Vinot a noté que la population est particulièrement sensible
à la délinquance juvénile, peut-être en raison de
l’attention médiatique plus soutenue que suscitent les faits divers
impliquant des personnes mineures : « certains faits de
délinquance, parce qu’ils sont commis par des personnes mineures,
affectent profondément l’opinion publique et se voient accordés
un traitement médiatique particulier. Au-delà, la
délinquance des mineurs revêt une sensibilité
particulière pour la gendarmerie, du fait de l’impact en termes de
trouble à l’ordre public et d’un effet certain sur le sentiment
d’insécurité, la délinquance des mineurs présentant
un effet anxiogène
 »25(*).

Comme votre rapporteur l’indiquait dans son avant-propos, il
est vraisemblable que le décalage entre l’évolution de la
délinquance des mineurs et sa perception par l’opinion s’explique, au
moins en partie, par ce qu’il est convenu d’appeler le « paradoxe de
Tocqueville ». Dans De la Démocratie en
Amérique
, Tocqueville observait que plus une situation
s’améliore, plus l’écart avec la situation idéale est
ressenti comme intolérable par les bénéficiaires de cette
amélioration. En d’autres termes, si la violence juvénile
régresse, les infractions qui persistent deviennent plus difficilement
tolérables par nos concitoyens26(*).

Ce diagnostic a été partagé devant la
mission par l’historien Mathias Gardet qui estime que « plus on
avancera vers la non-violence, plus la tolérance à l’égard
des comportements des jeunes va se réduire. Les juges pour enfants nous
indiquent que certains actes qui leur sont déférés
n’auraient pas été considérés comme relevant de la
délinquance quarante ans plus tôt 
»27(*).

b) Une justice des mineurs plus
sévère ?

Dans son avis, la CNCDH explique la progression de
l’enfermement des mineurs par la « surpénalisation »
de certains comportements des mineurs et par une tendance au rapprochement
entre justice des majeurs et justice des mineurs.

Il est peu contestable que les nombreuses modifications
apportées à l’ordonnance de 1945 depuis le début des
années 2000 ont donné une plus grande importance aux mesures de
privation de liberté parmi la palette de mesures dont disposent les
juges des enfants. Le législateur a également voulu
accélérer le cours de la justice des mineurs, en introduisant la
procédure de présentation immédiate et les
procédures de convocation par officier de police judiciaire aux fins de
mise en examen ou aux fins de jugement. Après 2012, une inflexion est
cependant perceptible dans le sens d’un adoucissement de la justice des
mineurs, hormis dans le cadre de la lutte anti-terroriste.

· C’est la loi n° 2002-1138 du 9 septembre
2002 d’orientation et de programmation pour la justice
, dite loi
« Perben I », qui a prévu la
création des établissements pénitentiaires pour mineurs
(EPM) et des centres éducatifs fermés (CEF). Cette même loi
a également introduit dans l’ordonnance de 1945 les sanctions
éducatives, susceptibles d’être prononcées à
l’encontre des mineurs de dix à dix-huit ans par le tribunal pour
enfants. Concernant le fonctionnement de la justice des mineurs, elle a
instauré la procédure de jugement à délai
rapproché, dénommée ensuite procédure de
présentation immédiate par la loi n° 2007-297 du 5 mars
2007, dont le fonctionnement évoque fortement celui de la comparution
immédiate pour les majeurs, et elle a simplifié la
procédure de comparution à délai rapproché28(*). Enfin, cette loi a
transféré au juge des enfants les attributions auparavant
exercées par le juge de l’application des peines en matière de
sursis avec mise à l’épreuve.

· Deux ans plus tard, a été adoptée
la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice
aux évolutions de la criminalité
, dite loi
« Perben II ». Ce texte a porté la
durée de la garde à vue à 96 heures pour les mineurs de
plus de seize ans impliqués avec des majeurs dans des affaires de
délinquance organisée. Il a étendu aux mineurs la
possibilité de saisine directe du juge des libertés et de la
détention par le procureur de la République, en cas de non
saisine de ce magistrat par le juge des enfants. Il a étendu aux mineurs
âgés de treize à dix-huit ans les dispositions relatives
à la peine de stage de citoyenneté. Enfin, il a
décidé que le juge des enfants exercerait les fonctions du juge
de l’application des peines jusqu’à ce que le mineur condamné ait
atteint l’âge de 21 ans.

· La réforme suivante est intervenue avec la
loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la
prévention de la délinquance
. Cette loi a d’abord
étendu aux mineurs la procédure des alternatives aux poursuites,
ainsi que celle de la composition pénale29(*). Elle a également étendu aux mineurs
primo-délinquants de moins de seize ans la possibilité de
placement sous contrôle judiciaire, tout en diversifiant les obligations
pouvant être imposées à un mineur au titre de son
contrôle judiciaire. Elle a complété la liste des sanctions
éducatives figurant à l’article 15-1 de l’ordonnance de 1945 et
créé la mesure d’activité de jour. Elle a limité le
nombre d’admonestations ou de remises à parents pouvant être
prononcées à l’encontre de mineurs déjà
condamnés. Le maire devenant le chef de file de l’animation et de la
mise en oeuvre de la politique de prévention de la délinquance
sur sa commune, la PJJ est amenée à participer aux instances se
développant dans le cadre des stratégies territoriales de
prévention de la délinquance.

· La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007
renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des
mineurs
a introduit dans notre législation les
« peines planchers ». S’agissant des mineurs, elle a
prévu que le principe de la diminution de moitié de la peine
encourue, prévu par l’article 20-2 de l’ordonnance de 1945,
s’appliquerait aussi à ces peines minimales. Pour apprécier si un
mineur est en état de récidive, les mesures ou sanctions
éducatives prononcées à son encontre ne sont pas prises en
compte.

· La loi pénitentiaire n°2009-1436 du
24 novembre 2009
a rendu applicable aux mineurs les dispositions
relatives à l’assignation à résidence sous
surveillance électronique (bracelet
électronique) et au placement sous surveillance électronique en
fin de peine. Elle a posé un principe d’aménagement des peines
d’emprisonnement ferme d’une durée inférieure ou égale
à deux ans, qui est applicable aux mineurs. Elle a enfin renforcé
les missions de la PJJ en matière d’application des peines. 

· Dans le prolongement du texte
précédent, la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010
tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant
diverses dispositions de procédure pénale
a prévu
la possibilité de placer en détention provisoire un mineur en cas
de non-respect d’une assignation à résidence avec surveillance
électronique et a rendu obligatoire le recueil de renseignements
socio-éducatifs en cas d’assignation à résidence sous
surveillance électronique.

· L’année suivante, la loi n°
2011-939 du 10 aout 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de
la justice pénale et le jugement des mineurs
 a introduit
des changements dans l’organisation et le fonctionnement de la justice des
mineurs : en premier lieu, elle a institué le tribunal
correctionnel pour mineurs30(*)
, chargé de juger les délits
commis par les mineurs récidivistes ; elle a également introduit
la possibilité de césure du procès
pénal des mineurs, consistant à dissocier la décision sur
la culpabilité du mineur de la décision sur la peine,
renvoyée à une audience ultérieure ; pour
accélérer les procédures, elle a introduit la
possibilité pour le parquet de faire convoquer le mineur par un officier
de police judiciaire directement devant le tribunal pour enfants, sans
information préparatoire, lorsque le mineur a déjà fait
l’objet d’une procédure et que des investigations sur sa
personnalité ont donc déjà été
réalisées ; elle a créé le dossier
unique de personnalité
(DUP), qui regroupe tous les
éléments relatifs à la personnalité d’un mineur
collectés à l’occasion de procédures pénales dont
il a pu faire l’objet ; enfin, cette loi a prévu la
possibilité, pour le magistrat ou la juridiction saisi de la situation
d’un mineur, de faire comparaître par la force publique les parents qui
ne répondent pas aux convocations judiciaires, lesquels encourent une
amende pénale et un stage de responsabilité parentale.

· La loi n° 2011-140 du 26
décembre 2011 visant à instaurer un service citoyen pour les
mineurs délinquants
 a introduit dans l’ordonnance de 1945
une mesure plus ponctuelle : comme l’indique son intitulé, elle a
prévu la possibilité de prévoir, en matière de
composition pénale, d’ajournement ou de sursis avec mise à
l’épreuve , la possibilité pour le jeune de plus de seize
ans d’accomplir un contrat de service en établissement public
d’insertion de la défense
(Epide)31(*).

· La loi du 15 aout 2014 relative à
l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des
sanctions pénales
a marqué un changement d’orientation,
puisqu’elle a abrogé les peines planchers.

· La loi n° 2015-912 du 24
juillet 2015 relative au renseignement
, la loi n°
2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime
organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant
l’efficacité et les garanties de la procédure
pénale
et la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016
prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative
à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte
antiterroriste
ont introduit des dispositions visant à
renforcer l’efficacité de la lutte antiterroriste.

Le premier texte a créé le fichier judiciaire
national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT) sur
lequel peuvent être inscrites, par exception, les condamnations des
mineurs de treize à dix-huit ans, pendant une durée de dix
ans. Le second texte a autorisé la retenue des mineurs
soupçonnés en lien avec des activités à
caractère terroriste après contrôle d’identité, avec
l’accord exprès du procureur de la République et l’assistance de
leurs représentants légaux ; il a également
confié une compétence nationale au tribunal pour enfants de Paris
en matière d’infractions à caractère terroriste ; et
il a introduit la possibilité d’une obligation de résidence dans
un centre de réinsertion et citoyenneté (centre de
« déradicalisation ») en matière de
contrôle judiciaire et de sursis avec mise à l’épreuve.
Enfin, le dernier texte a augmenté la durée maximale de la
détention provisoire des mineurs âgés de plus de seize ans
pour certaines infractions à caractère terroriste.

· La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de
modernisation de la justice du XXIe siècle
a
supprimé les tribunaux correctionnels pour
mineurs
 ; elle a rendu obligatoire l’assistance du mineur par un
avocat en garde à vue ; elle a rétabli la convocation par
officier de police judiciaire aux fins de jugement devant le juge pour enfants,
avec la possibilité de prolonger jusqu’à un an le délai
d’ajournement ; elle a introduit la possibilité de recourir
à la force publique pour l’exécution des mesures de placement
prononcées dans le cadre de décisions pénales pré
ou post-sentencielles ; enfin, elle a décidé que la peine de
perpétuité n’était pas applicable aux mineurs et elle a
généralisé la possibilité, pour les juridictions de
jugement, de prononcer cumulativement une peine et une mesure éducative.

· La loi n° 2017-258 du 28 février
2017 relative à la sécurité publique
 a enfin
modifié l’ordonnance de 1945 afin que l’exécution provisoire
disparaisse au profit du régime du mandat de dépôt du code
de procédure pénale, adapté aux mineurs pour les peines
d’emprisonnement ferme sans aménagement ab initio.

En dehors de ces modifications de l’ordonnance de 1945, la
CNCDH attire l’attention, dans son avis, sur la création
d’infractions nouvelles qui concernent de façon disproportionnée
les mineurs
. La loi n° 2003-329 du 18 mars 2003 pour la
sécurité intérieure a par exemple introduit une
circonstance aggravante lorsque des violences sont commises dans les gares et
moyens de transports collectifs, tandis que la loi n° 2010-201 du 2
mars 2010, renforçant la lutte contre les violences de groupe et la
protection des personnes chargées d’une mission de service public, a
pénalisé le stationnement dans les halls d’immeubles et a
créé une circonstance aggravante lorsqu’une violence est commise
par une personne dont le visage est masqué.

L’examen des décisions rendues par la justice des
mineurs ne révèle pas, cependant, de hausse marquée des
décisions d’emprisonnement.

Tout d’abord, il convient de rappeler que les
procédures alternatives sont largement
privilégiées
par les parquets : sur les 173 000
procédures qui ont été engagées en 2016, des
procédures alternatives ont été retenues dans 63,2 %
des cas, alors que ce taux est de 49 % chez les majeurs. Ces
procédures alternatives correspondent à des mesures
variées : dans 60 % des cas, il s’agit de rappels à la
loi ou d’avertissements, effectués par les services de police, par un
délégué du procureur ou par un service
éducatif ; il peut s’agir aussi de médiations, de mesures de
réparation, de compositions pénales, de
désintéressements de victime ou encore de mesures d’orientation
vers des structures sanitaires et sociales.

Si l’on considère ensuite les décisions de
condamnation à une peine d’emprisonnement, on constate que celles-ci
s’inscrivent plutôt en baisse depuis une dizaine d’années.

Peines prononcées par la justice des
mineurs

 

2007

2008

2009

2010

2011(e)

2012

2013

2014

2015

2016

Par les tribunaux pour enfants

                   

Emprisonnement avec sursis simple

9 401

9 516

8 509

8 513

8 638

8 324

7 960

7 753

7 795

8 527

Emprisonnement avec sursis avec mise à
l’épreuve

5 080

5 095

4 340

4 437

4 348

3 727

3 600

3 589

3 489

3 695

Emprisonnement avec au moins une partie ferme

6 159

5 730

5 064

5 157

5 066

5 141

5 166

5 080

4 863

4 972

Par les cours d’assises des mineurs

                   

Condamnés

300

333

237

213

302

314

310

200

277

326

Champ : France métropolitaine et DOM.

Source : Ministère de la Justice / SG /
SDSE / Système d’information décisionnel pénal, tableaux
de bord des juridictions pour mineurs.

Le nombre de peines d’emprisonnement avec au moins une partie
ferme prononcées par les tribunaux pour enfants a ainsi diminué
de 19 % entre 2007 et 2016. Le nombre total de peines d’emprisonnement
(prison ferme, avec sursis, avec sursis mise à l’épreuve)
s’inscrit en baisse de 16,7 %. L’activité des cours d’assises des
mineurs est connue avec moins de précision car elle n’est pas
intégrée dans l’application Cassiopée de gestion des
affaires pénales. Seul le nombre de condamnations (ou d’acquittements)
est donc connu, sachant que la cour d’assises peut prononcer une sanction
pénale (prison ou amende) mais aussi une mesure ou une sanction
éducative. Sous cette réserve, on observe que le nombre de
condamnations est très voisin en 2016 de ce qu’il était en 2007.

C’est plutôt la progression de la
détention provisoire qui a joué un rôle déterminant
dans la progression de l’enfermement des mineurs.

c) Un recours plus fréquent
à la détention provisoire

Lors de son audition, M. Rémy Heitz, directeur des
affaires criminelles et des grâces, a souligné que
« le nombre de mineurs en détention provisoire est
élevé, ce qui est un motif de préoccupation : au
1er janvier, on dénombrait 783 mineurs
écroués, dont 601 en détention provisoire et 182
condamnés ; en 2012, on ne comptait que 724 mineurs
écroués, dont 439 en détention provisoire et
285 condamnés. On observe donc, à la fois, une augmentation
du nombre de mineurs écroués et une augmentation de la part de
ceux placés en détention provisoire
 ».
Aujourd’hui, plus des trois quarts des mineurs incarcérés
relèvent du régime de la détention provisoire
,
alors que cette proportion n’atteint que 30 % chez les majeurs.

Si l’on examine le nombre de décisions de placement en
détention provisoire prises par les juges des enfants, on observe
également une augmentation très sensible : 2 362
décisions en 2016, 1 845 en 2012 et 1 040 en 2007, soit une progression
de 56 % en dix ans. L’ordonnance de 1945 dispose
pourtant, dans son article 11, que le placement en détention provisoire
n’est possible qu’à la « condition que cette mesure soit
indispensable ou qu’il soit impossible de prendre toute autre
disposition
 » (un placement sous surveillance
électronique par exemple).

Comment expliquer ce recours plus fréquent à la
détention provisoire ? Sans prétendre à
l’exhaustivité, quelques pistes d’explication peuvent être
avancées.

Au cours de son audition, le directeur des affaires
criminelles et des grâces a indiqué qu’il pourrait s’agir d’un
effet indésirable de la réforme de la procédure de la
présentation immédiate intervenue en 2011 : cette
procédure a été rendue plus difficile à mettre en
oeuvre, car a été posée l’exigence supplémentaire
d’avoir mené des investigations sur la personnalité du mineur
au cours de l’année écoulée. Le moindre
recours à la présentation immédiate a
entraîné, mécaniquement, une utilisation plus
fréquente des procédures classiques, plus longues à mettre
en oeuvre, qui sont susceptibles de donner lieu à un placement en
détention provisoire.

Il s’agit là d’un premier élément
d’explication : il est vrai que le nombre de fois où la
procédure de présentation immédiate a été
appliquée a été presque divisé par cinq entre 2011
(1 546 procédures) et 2016 (328).

Mais cette explication ne saurait être exclusive. La
détention provisoire prend souvent la suite d’un placement sous
contrôle judiciaire, décidé par le juge
dans l’attente du jugement du mineur. Or on a observé une augmentation
importante du nombre de mesures de placement sous contrôle judiciaire
décidées par les juges des enfants : 4 277 mesures en 2007,
6 340 en 2012 et 7 439 en 2016, soit une progression de près de
74 % en dix ans.

Dans le cadre du contrôle judiciaire, le juge impose au
mineur des obligations, par exemple se soumettre à des mesures de
protection, d’assistance, de surveillance et d’éducation confiées
à la PJJ, suivre une formation ou une scolarité, ne pas
paraître dans certains lieux ou rencontrer certaines personnes, ou encore
intégrer un centre éducatif fermé. Le non-respect par le
mineur des obligations qui lui incombent dans le cadre de son contrôle
judiciaire peut conduire à son placement en détention
provisoire
. Or l’expérience montre que les mineurs
placés sous contrôle judiciaire, qui sont par définition
des jeunes en manque de repères, ont du mal à respecter leurs
obligations
.

Un dernier élément d’explication réside
dans l’incarcération d’un nombre croissant de mineurs
non-accompagnés (MNA).

d) La situation préoccupante des
MNA

La mission d’information ne s’est pas intéressée
en détail à la problématique particulière des
migrants, qui mériterait une étude en tant que telle. Elle
rappelle que le Sénat a déjà publié, en 2017, un
rapport sur les MNA dont les conclusions restent d’actualité32(*).

Elle ne peut cependant passer sous silence la place
très importante qu’occupent depuis deux ou trois ans les MNA dans les
établissements pénitentiaires qui accueillent des
mineurs
.

Les MNA sont des personnes âgées de moins de
dix-huit ans, de nationalité étrangère et se trouvant sur
le territoire national sans adulte responsable33(*).

L’administration pénitentiaire n’a pas
été en mesure de fournir de chiffre, au niveau national,
concernant les MNA incarcérés. Interrogée sur ce point,
l’adjointe au directeur de l’administration pénitentiaire, Mme Anne
Bérard, a expliqué que « les mineurs non
accompagnés ne représentent pas (…) une catégorie
statistique. Il n’est donc pas possible à la direction de
l’administration pénitentiaire (DAP) de quantifier leur part dans la
population pénale mineure
 ». Elle a toutefois cité
les résultats d’une enquête réalisée, à
l’initiative de la DAP et de la PJJ, sur la population des mineurs
détenus au 1er juin 2015 : « il est apparu
qu’un dixième des mineurs détenus étaient des MNA, dont un
tiers étaient incarcérés en EPM et les deux-tiers en
quartier pour mineurs. 20 % étaient incarcérés dans
le ressort de la direction interrégionale des services
pénitentiaires de Paris
 ».

Sans avoir pu recueillir des données sur l’ensemble du
territoire, la mission a néanmoins entendu des témoignages
convergents qui suggèrent que l’incarcération des MNA a
pris de l’ampleur depuis 2015, au moins dans les grandes
métropoles
.

La délégation qui a visité
l’établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) La Valentine
à Marseille, le 13 avril 2018, a ainsi appris que 28 % des mineurs
incarcérés en 2017 étaient des MNA ; en 2016, cette
proportion n’était que de 17 %. Selon Sophie Bouttier-Veron,
vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du
milieu fermé, vice-présidente de l’association française
des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), la proportion de MNA
dans cet EPM a atteint 58 % au mois de septembre 2017.

La délégation qui a visité l’EPM de
Meyzieu, près de Lyon, le 18 juin 2018, a appris que
l’établissement, qui compte soixante places, avait accueilli, depuis le
début de l’année, une vingtaine de MNA, dont une forte proportion
paraissait d’ailleurs avoir dépassé l’âge de la
majorité34(*).

La présence des MNA apparaît un peu plus
limitée à l’EPM de Lavaur, dans le département du Tarn,
que notre collègue Brigitte Micouleau a visité le 8 juin
2018 : à cette date, cet établissement comptait dix MNA sur
48 mineurs incarcérés, soit 20,8 % du total.

Lors de son audition35(*), Mme Laetitia Dhervilly,
vice-procureur, chef de la section des mineurs au parquet de Paris, a
indiqué que les MNA représentaient 70 % de son
activité au pénal. Le Dr Valérie Kanoui, médecin
à Fleury-Mérogis, a indiqué que les MNA
représentaient, selon les périodes, entre un tiers et 40 %
des jeunes incarcérés dans le quartier pour mineurs de cet
établissement pénitentiaire36(*).

Ces constats et témoignages recueillis par la mission
sont corroborés par les observations faites sur le terrain par le
Contrôle général des lieux de privation de liberté.
Lors de son audition, Mme Adeline Hazan, contrôleure
générale, a indiqué que « sur trois EPM
visités depuis le début de l’année 2018, 50 %
de leur population était composée de MNA
. Outre leur
nombre, nous sommes très surpris de la nature des faits qui les ont
conduits à l’incarcération : ce sont essentiellement
des faits de primo-délinquance, ou de petits délits ordinaires,
qui pour un mineur français n’auraient certainement pas conduit au
même jugement 
».

Les MNA sont plus souvent incarcérés, à
délit comparable, que les jeunes ressortissants français. Cela
s’explique notamment par le fait qu’ils présentent peu de garanties de
représentation, ce qui incite les procureurs à les
déférer devant le juge des enfants dès la fin de leur
garde à vue et à demander leur placement en détention
provisoire, de crainte qu’ils ne répondent jamais aux convocations de la
justice.

Confrontés parfois à des MNA qui refusent
d’être pris en charge par la protection de l’enfance, parce que leur
parcours de migration n’est pas achevé, il est possible que certains
juges des enfants en arrivent à voir dans la mesure
d’incarcération une mesure de protection – de protection de la
société et de protection de ces jeunes qui vivent dans une
situation de grande précarité et pratiquent une
délinquance de subsistance.

B. LE MINEUR
ENFERMÉ POUR RAISONS THÉRAPEUTIQUES : QUAND SOINS ET
LIBERTÉ NE SONT PLUS COMPATIBLES

Quatorze années séparent la parution des deux
ouvrages de Michel Foucault, Histoire de la folie à l’âge
classique
(1961) et Surveiller et punir (1975). Les deux
populations concernées, malades mentaux et détenus, sont
concernées par le contrôle social rejeté par le vent de
liberté qui souffla au moment de mai 1968, et qui se traduisit par le
mouvement de l’antipsychiatrie pour les premiers et par la création du
Groupe d’information sur les prisons (GIP) pour les seconds. Dans les deux cas,
il s’agissait pour la société de « ficher les
importuns, éloigner les irréguliers, reléguer les
indésirables
 »37(*).

L’enfermement pour motif thérapeutique relève
cependant d’un cadre juridique distinct qu’il convient de rappeler et que votre
mission jugerait pertinent de faire évoluer.

1. Le profil des
mineurs hospitalisés ou l’écheveau multiple des troubles de
l’être humain en construction
a) Leur nombre

La psychiatrie infanto-juvénile ou
pédopsychiatrie, chargée de soigner les troubles
psychopathologiques des enfants et des adolescents, a dès les
débuts de son histoire eu recours à la pratique de l’enfermement
ou de l’isolement thérapeutique. Initialement motivé par la
volonté de distinguer l’espace d’évolution de l’enfant atteint de
troubles psychiques, ce recours à l’isolement thérapeutique a
connu une diminution progressive au profit d’une prise en charge
aujourd’hui fondée sur le soin ambulatoire
. La pratique de
l’isolement thérapeutique, résiduelle dans le cadre global de la
prise en charge, consiste en une séparation contrainte du patient mineur
de son entourage, le plus souvent dans sa chambre ou dans une chambre
d’isolement.

Les statistiques dont nous disposons pour quantifier le
phénomène comportent un biais lié aux
particularités de la discipline. En effet, le champ de la
pédopsychiatrie ne repose pas sur la définition juridique du
mineur mais sur une approche biologique des caractères
pubertaires : la pédopsychiatrie prend en charge les
patients âgés de moins de seize ans
, les patients plus
âgés relevant du champ de la psychiatrie adulte38(*). Les mineurs âgés
de plus de seize ans ne font donc pas l’objet d’une traçabilité
spécifique.

Selon la direction de la recherche, des études, de
l’évaluation et des statistiques (Drees), les soins psychiatriques
susceptibles de comporter une composante d’enfermement ne représentent
aujourd’hui que 8,4 % des prises en charge.

Enfants et adolescents de moins de seize ans admis en
hospitalisation psychiatrique39(*)

 

2014

2015

2016

Nombre de patients

39 468

41 834

43 120

Proportion d’hommes

67 %

66 %

65 %

Nombre de journées d’hospitalisation

1 780 236

1 780 180

1 741 174

Part de journées d’hospitalisation partielle (en
%)

66 %

66 %

65 %

Durée moyenne d’hospitalisation des patients
(journées/an)

45,1

42,5

40,4

Source : Drees

L’évolution observée depuis 2014 montre deux
phénomènes distincts : une augmentation
régulière du nombre de mineurs de moins de seize ans admis
en hospitalisation psychiatrique
(à raison de 2 000
mineurs par an) et une diminution régulière de leur
durée moyenne d’hospitalisation
.

On ne dispose pas d’étude générale
récente sur la pratique spécifique de l’isolement
thérapeutique au sein des unités pédopsychiatriques
où les patients sont accueillis en hospitalisation, d’autant que cette
dernière est strictement limitée par la loi aux cas
d’hospitalisation sans consentement
40(*). La dernière étude portant sur la
question a été menée en 2005 et montrait que la pratique
de l’isolement était répandue dans la plupart des services
considérés mais aussi utilisée
« avec une grande fréquence », pour tout
âge de l’enfance ou de l’adolescence
41(*).

b) Leur profil

Outre le nombre de patients mineurs enfermés pour
raisons thérapeutiques, qui n’est pas précisément connu,
le phénomène est complexifié par les motifs de leur prise
en charge, dont la Drees donne chaque année un panorama.

Diagnostics des mineurs de moins de seize ans admis en
hospitalisation psychiatrique en 2016

 

Hommes

Femmes

Troubles mentaux organiques, y compris
symptomatiques

2,1 %

2,4 %

Troubles mentaux et du comportement liés à
l’utilisation de substances psychoactives

13,9 %

5,8 %

Schizophrénie et troubles
délirants

25,3 %

16,2 %

Troubles de l’humeur42(*)

20,1 %

37,8 %

Troubles névrotiques, troubles liés
à des facteurs de stress

9,4 %

14,4 %

Facteurs influant sur l’état de
santé

19,9 %

14,8 %

Autres troubles psychiatriques

3,1 %

2,6 %

Diagnostics somatiques

1,7 %

2,0 %

Non renseigné

4,5 %

4,0 %

Source : Drees

Dans le cas des garçons, l’hospitalisation
psychiatrique est majoritairement motivée par des troubles
schizophréniques et délirants et des troubles de l’humeur,
qui expliquent par ailleurs une grande majorité des hospitalisations
psychiatriques des filles.

On constate que la typologie de certains troubles du
comportement recensés par la Drees (notamment les troubles de l’humeur
et les troubles névrotiques) se concentre sur une approche strictement
symptomatique, en prenant peu en compte leur intensité,
qui peut pourtant fortement impacter leur nature. Or le rapport rendu en 2017
par la mission sénatoriale sur la situation de la psychiatrie des
mineurs en France43(*)
avait montré que la pertinence de l’approche médicale en
la matière dépendait beaucoup plus de l’intensité du
trouble que des symptômes qui l’accompagnent
44(*).

En effet, le même symptôme peut se retrouver dans
un trouble de l’humeur faiblement intensif, qui sera alors
appréhendé comme un mal-être ou une souffrance psychique,
caractéristique par exemple d’une crise d’adolescence, comme dans un
trouble de l’humeur fortement intensif, qui devra alors être
traité comme un véritable trouble psychiatrique relevant d’une
prise en charge thérapeutique.

Dans tous les établissements d’enfermement dont il est
question dans ce rapport, nous rencontrons ces troubles du comportement de
nature et d’intensité diverses. Compte tenu de la grande misère
de la psychiatrie, ce sont bien évidemment les troubles les plus
menaçants, donc les plus gênants, qui sont les plus
« pris en charge ». Ce ne sont pas forcément ceux
qui relèvent d’un trouble psychiatrique avéré.

Par ailleurs, les troubles recensés par la Drees ne
regroupent que les troubles figurant au chapitre V relatif aux
troubles mentaux et du comportement
(codes F00-F99) de la
classification internationale des maladies (CIM-10) dressée par
l’organisation mondiale de la santé (OMS). N’y figurent donc pas les
diagnostics d’hospitalisation psychiatrique motivés par des
troubles neurologiques (et non mentaux), au premier rang
desquels figurent les troubles du spectre autistique. Il
n’existe donc pas de chiffrage officiel des mesures de soins
psychiatriques appliqués à des personnes atteintes de troubles
autres que mentaux
.

Ainsi, en plus d’être imparfaitement documenté
sur la quantification de l’isolement thérapeutique des mineurs,
on doit s’avouer peu renseigné sur la nature des troubles
psychiques, psychiatriques, mentaux ou neurologiques qui le
motivent
.

2. Les soins
psychiatriques : les risques d’une inflation aux contours pas toujours
distincts

Les conditions dans lesquelles il peut être recouru
à l’enfermement thérapeutique d’un mineur dans le cadre de soins
psychiatriques dépendent avant tout d’une donnée socioculturelle
à l’importance parfois escamotée : la
demande de soins psychiatriques, exprimée soit
par les titulaires de l’autorité parentale, soit plus largement par la
société civile.

À raison des auditions de la mission d’information,
votre rapporteur pose un constat préalable d’augmentation de
cette demande, non nécessairement causée par une augmentation de
la fréquence des maladies mentales
. Autrement dit, la demande
de recours aux soins psychiatriques pour un mineur semble être
formulée pour un nombre croissant de motifs, dont tous ne paraissent pas
justifiés.

Ainsi, de même qu’en matière pénale le
regard porté sur la délinquance juvénile a un impact
direct sur le nombre de décisions d’enfermement, indépendamment
de l’évolution réelle de la délinquance, la demande
sociale conditionne pour partie le recours à l’enfermement
thérapeutique, par-delà les variations du nombre de pathologies
mentales.

a) Une demande croissante de soins
psychiatriques
(1) L’extension du champ de la pathologie psychiatrique

Alors que la psychiatrie, entendue comme discipline
thérapeutique, se donne traditionnellement pour mission de soigner les
maladies mentales stricto sensu, dont les plus fréquentes sont
les schizophrénies, les paranoïas ou les psychoses
maniaco-dépressives, l’apparition de troubles
psychiques
, de gravité moindre mais présentant des
manifestations similaires, a fait exploser depuis quelques décennies la
demande de soins psychiatriques. Ce sont notamment les dépressions,
les états anxieux, les malaises névrotiques, qui peuvent parfois
entraîner une évolution morbide45(*). La psychiatrie se trouve ainsi confrontée
à une inflation « des conduites qui ne
relèvent pas de la maladie mentale, mais qui témoignent d’une
souffrance psychique
et qui portent en elles-mêmes une
dangerosité, étant donné leur tendance à la
répétition
 »46(*).

Plusieurs spécialistes indiquent à cet
égard que les structures psychiatriques pour mineurs se retrouvent
confrontées à « un motif courant de demande qui est
l’agitation [des enfants], souvent accompagnée de comportements
opposants ou agressifs
 »47(*). La demande de soins psychiatriques exprimée
en de pareils cas ne provient pas tant d’un diagnostic médical de
maladie mentale que d’un épuisement familial, qui
n’hésite plus à réclamer à des médecins la
sédation d’un comportement qu’il ne parvient plus à gérer.
L’usage, sans doute exagéré, de la Ritaline, chez des enfants
très turbulents, est un exemple de la psychiatrisation de la
société et, dans ce cadre, d’un « enfermement
psychologique ». Le psychiatre, spécialiste clinicien, a donc
récemment vu ses missions augmentées d’une fonction de
« conseil dans l’éducation des enfants et
adolescents
 », dont l’extension a été
perçue par certains comme un détournement du traitement des
maladies graves48(*).

Votre rapporteur ne peut que formuler son inquiétude
quant à ce qu’il interprète, dans des cas qui ne requerraient pas
forcément l’intervention du thérapeute psychiatre, comme un
dessaisissement de la fonction parentale au profit de la prise en
charge médicale
.

(2) Le rôle croissant de l’expert psychiatrique
auprès du juge des enfants

Outre la demande croissante de soins psychiatriques
directement exprimée par les parents, votre rapporteur tient à
attirer l’attention sur la demande croissante de soins psychiatriques
incidemment conséquente des hospitalisations
décidées par le juge des enfants
. En effet, un cas non
explicite d’hospitalisation sans consentement, sur lequel on reviendra, est
mentionné par l’article 375-9 du code civil, aux termes duquel
le juge des enfants peut décider, sur avis médical
circonstancié, de l’admission d’un mineur dans un
« établissement recevant des personnes
hospitalisées en raison de troubles mentaux
 »
.

Cette décision juridictionnelle peut s’appuyer,
d’après l’article 388-1 du code civil49(*), sur le témoignage du mineur (qui est de droit
lorsque ce dernier en formule la demande) mais est le plus souvent prise sur le
recueil d’une expertise psychiatrique. Cette expertise, qui se
doit d’éclairer la décision d’un juge, incompétent en
matière médicale, peut revêtir une influence
déterminante. Or les critères de sélection des
experts
habilités à éclairer les tribunaux de
leurs avis font depuis quelques années l’objet de critiques
récurrentes50(*).

Les termes du décret du 23 décembre
200451(*) prévoient
des exigences pour le moins minimales et floues : il
suffit qu’un expert « exerce ou ait exercé [la] profession
ou [l’] activité dans des conditions conférant une qualification
suffisante
 » pour que son avis puisse être recueilli. Dans
le cas d’une expertise psychiatrique sollicitée par le juge des enfants
susceptible de motiver une décision d’hospitalisation psychiatrique,
votre rapporteur observe qu’aucune formation particulière en
pédopsychiatrie n’est requise pour l’expert
.

La mission d’information, au cours d’un déplacement au
centre hospitalier du Vinatier, a ainsi été informée par
le personnel soignant du cas d’une jeune fille admise en soins psychiatriques
sur décision du juge des enfants à la suite d’une simple fugue.
C’est donc d’un processus décisionnel exposé à des
fragilités importantes
que dépend in fine la
décision rendue par un juge des enfants d’une hospitalisation
psychiatrique pouvant mener à des situations d’isolement
thérapeutique. Votre rapporteur n’en est que plus convaincu de la
nécessité de rendre obligatoire – et non plus
facultatif – le témoignage du mineur prévu à
l’article 388-1 du code civil
.

b) Une ouverture croissante et
discutée des soins psychiatriques : la prise en charge des enfants
autistes

S’il est un postulat que votre rapporteur ne saurait trop
rappeler, c’est celui selon lequel la psychiatrie est une discipline
scientifique et une spécialité médicale, principalement
chargée de soigner les troubles mentaux52(*) et d’accompagner les
patients dans leur cheminement thérapeutique. En tant que
spécialité médicale, le recours à des
remèdes institutionnels ou médicamenteux ne justifie sa
portée curative que lorsque cette dernière est
avérée par l’expérience.

Depuis quelques décennies, une polémique
persistante, relative à son intervention auprès des
personnes notamment des enfants
atteintes d’autisme
, agite le monde de la psychiatrie. Le champ de la
psychiatrie ayant historiquement été défini par une
approche symptomatique, les personnes atteintes d’autisme manifestant
des troubles envahissants du développement ou du comportement s’y sont
logiquement trouvées incluses, sans que l’assimilation de l’autisme
à un trouble mental ne fasse alors l’objet de débat.
Intégrées à la patientèle habituelle des
médecins psychiatres, les personnes atteintes d’autisme étaient
donc éligibles aux traitements appliqués par ces derniers,
essentiellement composés d’accueil en institution, de prescription de
psychotropes et, plus récemment, de thérapies psychodynamiques
influencées par l’école psychanalytique.

La combinaison progressive de ces trois formes de traitement
est souvent présentée comme un progrès historique de la
psychiatrie à l’égard de patients effectivement atteints de
troubles mentaux. Elle a cependant montré d’importantes limites dans le
cas particulier des enfants atteints d’autisme et fait l’objet de violentes
critiques53(*). Les
progrès récents des neurosciences ont définitivement
identifié l’autisme comme un trouble
neurologique
, distinct d’un trouble mental. Par conséquent,
l’exclusivité de la compétence psychiatrique en matière
d’autisme a été contestée, au profit d’une
approche médico-sociale plus englobante.

Une fois ce constat posé, et globalement
acquiescé, la carence importante des structures médico-sociales
spécialisées dans la prise en charge des enfants autistes a
de facto contraint les familles à maintenir leur
recours à des soins purement psychiatriques
, libres ou sans
consentement lorsqu’un trouble du comportement d’un enfant autiste est
pressenti comme dangereux. Or la nécessité d’un accompagnement
pluridisciplinaire de l’autisme, autant fondé sur une approche
médicale qu’éducative et sociale, ne saurait se satisfaire d’une
seule admission en soins psychiatriques, dont les effets isolés peuvent
d’ailleurs se montrer contreproductifs, voire constitutifs de
maltraitance.

Plusieurs travaux du Sénat54(*) se sont déjà
penchés sur ce problème et en avaient identifié les
causes, essentiellement financières. Les
établissements de soins psychiatriques sont financés au titre de
l’objectif national de dépenses d’assurance maladie relatives aux
établissements de santé (« l’Ondam
hospitalier 
»), alors que les structures
médico-sociales sont financées par les dépenses
d’assurance maladie en établissements et services pour personnes
handicapées (« l’Ondam
médico-social 
»). La transformation de la prise en
charge de l’autisme n’est réalisable qu’à la condition d’un
transfert financier d’ampleur entre ces deux ensembles.

Or la loi du 21 juillet 200955(*) a explicitement prévu
que ces deux véhicules financiers puissent faire l’objet d’une
« fongibilité asymétrique » au profit
de l’Ondam médico-social
, sans que cette dernière ne
soit effectivement pratiquée56(*). Les frontières culturelles
importantes
entre le monde sanitaire et le monde médico-social
sont certainement grandement imputables à ces freins. Votre rapporteur,
se joignant aux préconisations précédemment
formulées par ses collègues, en appelle à leur
levée.

Proposition : de façon générale,
votre rapporteur invite à ce que les soins psychiatriques, pouvant aller
jusqu’à l’isolement, soient strictement circonscrits au soin des
troubles mentaux avérés
. Les débordements
signalés relatifs à des troubles psychiques
d’intensité moindre
et certains troubles
neurologiques
aux manifestations similaires doivent être
régulés par les pouvoirs publics57(*), notamment les autorités publiques
indépendantes à caractère scientifique.

3. Les droits du
patient mineur et la présomption du soin consenti

On a vu que, bien que l’accueil d’un mineur dans un
établissement de santé ne revête pas le caractère
pénal d’une incarcération, il peut, lorsque le trouble dont
souffre le mineur appelle un certain type d’intervention, s’en rapprocher dans
ses manifestations. La privation de liberté à laquelle les
professionnels de santé peuvent alors avoir recours, dans le cadre d’un
traitement spécifique, nécessite que l’isolement
thérapeutique soit aussi rigoureusement encadré par le droit que
l’enfermement pénal.

Les dispositions qui régissent cet enfermement forment
un corpus épars et fort
hétérogène
, réparti entre le code civil et
le code de la santé publique (CSP).

a) Droits du patient mineur et
exercice de l’autorité parentale
(1) Le cadre posé par le droit
civil : autorité parentale et assistance éducative
(a) L’autorité parentale

Le cadre général des droits du mineur,
applicable au cas particulier de son accueil dans un établissement de
santé, est d’abord celui de l’autorité parentale,
décrite à l’article 371-1 du code
civil
, qui dispose que « l’autorité parentale est
un ensemble de droits et de devoirs ayant pour finalité
l’intérêt de l’enfant. Elle appartient aux père et
mère jusqu’à la majorité ou l’émancipation de
l’enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa
santé et sa moralité, pour assurer son
éducation et permettre son développement, dans le respect
dû à sa personne. Les parents associent l’enfant aux
décisions qui le concernent, selon son âge et son degré de
maturité
 ».

(b) L’assistance éducative du
juge des enfants

En cas de défaillance ou d’insuffisance de
l’autorité parentale, les titulaires de cette dernière peuvent se
trouver suppléés par un tiers judiciaire, dans le cadre d’une
mesure d’assistance éducative. Aux termes des
articles 375 et suivants du code civil, lorsque la
sécurité, la santé ou la moralité d’un mineur sont
en danger, des mesures d’assistance éducative peuvent être
ordonnées par le juge des enfants, sur requête
d’un parent, du mineur lui-même ou encore du ministère public. Au
même titre que l’autorité parentale, la mesure d’assistance
éducative peut emporter l’admission du mineur dans un
établissement de santé :

– l’article 375-3 5° dispose
spécifiquement que le juge des enfants peut, « si la
protection de l’enfant l’exige
 », confier le mineur à un
service ou à un établissement sanitaire ;

– l’article 375-7 indique que le juge des
enfants peut, exceptionnellement, dans tous les cas où
l’intérêt de l’enfant le justifie, autoriser la personne ou
l’établissement à qui est confié l’enfant à exercer
un acte relevant de l’autorité parentale en cas de refus abusif ou
injustifié ou en cas de négligence ;

– l’article 375-9 prévoit que, dans le
cas d’une admission dans un « établissement recevant des
personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux
 »,
cette dernière doit être ordonnée après un avis
médical circonstancié d’un médecin
extérieur à l’établissement, pour une durée de
quinze jours maximum. Cette mesure peut être renouvelée,
après avis conforme d’un psychiatre de
l’établissement d’accueil, pour une durée d’un mois renouvelable.

Bien que l’article 375-1 précise que le juge des
enfants doive toujours « se prononcer en stricte
considération de l’intérêt de l’enfant
 »,
l’exercice d’une mission d’assistance éducative ne
prévoit pas explicitement
, à l’instar de
l’autorité parentale, l’association de l’enfant aux
décisions qui le concernent
.

L’article 388-1 du code civil dispose
toutefois que « dans toute procédure le concernant, le
mineur capable de discernement peut, sans préjudice des
dispositions prévoyant son intervention ou son consentement, être
entendu par le juge ou, lorsque son intérêt le commande, par la
personne désignée par le juge à cet effet. Cette audition
est de droit lorsque le mineur en fait la
demande
 
».

(2) Le cadre hospitalier : une
réduction de l’autonomie du mineur par rapport au cadre civil
(a) Un principe général
d’hétéronomie
(i) L’admission

Malgré l’importance d’un sujet tel que l’admission d’un
mineur dans un établissement de santé, le principe clairement
établi de son incapacité à en décider ne
s’accompagne pas d’une définition précise des modalités de
cette admission
.

Au niveau législatif, il n’y a guère
que l’article 375-9 du code civil qui, dans le seul cas particulier d’une
admission en établissement pour soins psychiatriques prononcée
par le juge des enfants dans le cadre d’une mesure
d’assistance éducative
, fasse un exposé de ces
modalités.

Les autres cas d’admission d’un mineur dans un
établissement de santé ne sont définis que par voie
réglementaire
à l’article R. 1112-34 du
CSP 
:

– pour le cas général où le titulaire de
l’autorité parentale exerce la plénitude des droits du mineur,
l’article R. 1112-34 (alinéa 1er) dispose, en
cohérence avec l’article 371-1 du code civil, que
« l’admission d’un mineur est prononcée, sauf
nécessité, à la demande d’une personne
exerçant l’autorité parentale ou de l’autorité
judiciaire
 ». Votre rapporteur note cependant que, bien
que le droit civil investisse conjointement le père et la mère de
l’autorité parentale comme garants de la santé de l’enfant, le
droit de la santé publique autorise l’admission en établissement
de santé de l’enfant à la condition simple de la demande
d’un seul des deux parents 
;

– la demande d’hospitalisation peut provenir d’une autre
personne que le titulaire de l’autorité parentale, pour le cas où
le mineur bénéficie d’une mesure d’assistance
éducative
l’ayant placé dans un établissement
d’éducation ou confié à un tiers (alinéa 2) ou
encore dans un service relevant de l’aide sociale à l’enfance
(alinéa 3). Son hospitalisation ne peut alors intervenir que sur demande
du directeur de cet établissement, de ce tiers ou de ce service.

Dans un rapport de 2017, la contrôleure
générale des lieux de privation de liberté a
contesté ces dernières dispositions, dont elle estime qu’elles
contredisent « l’esprit de l’assistance éducative qui tend
à restaurer
les parents […] dans leurs
droits
 »58(*) et non à s’y substituer. On peut cependant
faire observer que ces alinéas 2 et 3 sont cohérents avec
l’article 375-7 du code civil aux termes duquel « le juge des
enfants peut exceptionnellement […] autoriser la personne, le service ou
l’établissement à qui est confié l’enfant à exercer
un acte relevant de l’autorité parentale en cas de refus abusif ou
injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de
l’autorité parentale
 ».

(ii) L’information
et l’accomplissement du soin

L’article L. 1111-2, alinéa 5 du CSP
dispose, toujours en cohérence avec l’article 371-1 du code
civil, que les droits des mineurs usagers du système de santé,
notamment le droit à l’information et le droit
de participer à la décision de soin
, sont exercés
par les titulaires de l’autorité parentale ou par le tuteur.

La distinction opérée en matière
d’admission par l’article R. 1112-34 entre hospitalisation demandée
par le titulaire de l’autorité parentale et hospitalisation
demandée dans le cadre d’une mesure d’assistance
éducative
 n’est pas reproduite au niveau législatif en
matière d’exercice des droits du patient mineur : dans les deux
cas, les droits du mineur spécifiques à son hospitalisation
continuent d’être exercés par les parents ou par le
tuteur
.

Votre rapporteur identifie là une première
difficulté. En effet, aux termes de l’article 388-2 du code civil, il
peut revenir au juge des tutelles ou, à défaut, au juge des
enfants, de désigner au mineur un administrateur ad hoc
chargé de le représenter lorsque, dans une procédure,
ses intérêts apparaissent en opposition avec ceux de ses
représentants légaux
. Cette désignation
n’entraîne aucun transfert de l’autorité parentale ou de la
tutelle. Ainsi, dans le cas particulier, identifié par le juge, de
l’hospitalisation d’un mineur requise par ses parents manifestement contre son
intérêt, la désignation d’un administrateur ad hoc
ne s’opposerait néanmoins pas au maintien de l’exercice par les
parents des droits dudit mineur en tant que patient
.

(b) Deux exceptions favorisant
l’autonomie du patient mineur

À ce principe général
d’hétéronomie du patient mineur, votre rapporteur n’identifie que
deux exceptions. Aucune de ces deux exceptions ne concerne
l’admission
 ; elles ne regardent que l’exercice des droits du
patient une fois admis.

(i) Une exception obligatoire mais
subjective : la maturité du patient

La suite de l’article L. 1111-2 du CSP prévoit que les
intéressés ont le droit de recevoir eux-mêmes une
information et de participer à la prise de décision les
concernant
, d’une manière adaptée à leur
degré de maturité. Votre rapporteur remarque qu’au
regard du droit hospitalier
, le degré de
maturité
est le seul critère retenu pour permettre au
mineur de participer aux décisions le concernant, alors qu’au regard
du droit civil
(article 388-1 du code civil), il suffit que ce dernier
soit capable de discernement pour être entendu par le
juge dans le cadre d’une procédure d’hospitalisation lorsqu’elle est
décidée par ce dernier.

L’article L. 1111-4 du CSP énonce le
principe du consentement libre et éclairé obligatoire du patient
au soin qui lui est dispensé. Son alinéa 7
prévoit que, pour le cas particulier du mineur, le
consentement doit être systématiquement
« recherché »
– et non
« recueilli » – s’il est apte à exprimer sa
volonté et à participer à la décision59(*). La recherche du consentement
du mineur est ainsi soumise à deux conditions cumulatives, l’une
objective – l’aptitude à exprimer sa volonté –
et l’autre subjective – l’aptitude à participer à la
décision de soin, dont on a vu qu’elle était fonction de son
degré de maturité. Par conséquent, le médecin peut
être légalement délié de son obligation de recherche
du consentement d’un mineur, si la maturité de ce dernier est
jugée insuffisante
.

Par ailleurs, ce même article L. 1111-4 ne
prévoit qu’une dérogation obligatoire à l’exercice des
droits du patient mineur par le titulaire de l’autorité parentale :
celui où le refus de traitement peut entraîner des
conséquences graves sur la santé du mineur, hypothèse dans
laquelle le médecin est délié de son obligation de recueil
du consentement du parent et délivre les soins indispensables.

(ii) Une exception
objective mais facultative : l’opposition expresse du patient

L’article L. 1111-5 du CSP a introduit
en 200260(*) une nouvelle
exception au monopole du consentement au soin dispensé sur mineur
détenu par le titulaire de l’autorité parentale. Il s’agit du cas
la personne mineure s’oppose expressément à la
consultation du ou des titulaires de l’autorité parentale
afin
de garder le secret sur son état de santé.

Deux nuances doivent néanmoins être
apportées :

– en cas d’expression par le mineur de cette opposition
expresse, l’article L. 1111-5 prévoit néanmoins que le
médecin doit dans un premier temps s’efforcer d’obtenir le consentement
du mineur à la consultation du titulaire de l’autorité parentale.
Dans le cas où ce refus serait maintenu, le mineur doit se faire
accompagner par une personne majeure de son choix ;

– mais surtout, l’expression d’une telle opposition
expresse n’entraîne nullement pour le médecin l’obligation de ne
pas rechercher le consentement du parent
. L’article L. 1111-5 se
contente d’énoncer la faculté pour le médecin de se
dispenser d’une telle recherche, mais pas l’interdiction de s’y adonner. Le
droit actuel ne prévoit en effet d’interdiction formelle s’imposant au
médecin que dans le cas où le patient mineur s’oppose à la
communication d’informations au titulaire de l’autorité
parentale à l’occasion d’un soin dispensé61(*).

Cet article L. 1111-5, qui ménage incidemment un
cas d’autonomie du consentement du mineur, semble davantage animé par le
souci de protéger le praticien médical d’un engagement de sa
responsabilité que par celui d’atténuer les effets de
l’autorité parentale.

b) Le droit spécial
applicable aux mineurs admis en soins psychiatriques

Avant d’aborder la question spécifique des droits des
mineurs admis en soins psychiatriques, votre rapporteur rappelle que la
limite de la « minorité psychiatrique » (seize ans)
se distingue de celle la minorité juridique (dix-huit ans)
. On
ne peut que s’interroger sur le maintien d’un régime juridique
d’incapacité dans le cadre d’une prise en charge thérapeutique
relevant du secteur des adultes.

(1) L’admission en soins
psychiatriques 
(a) L’admission en soins libres

En raison de la nature particulière des soins
psychiatriques et des origines et motivations spécifiques qui peuvent
entourer la demande de soins62(*), la prise en charge pour troubles mentaux doit, dans
le cas général, obéir au principe du consentement
préalable obligatoire du patient
, exprimé le cas
échéant par son représentant légal,
énoncé à l’article L. 3211-1 du CSP.
Il s’agit alors de ce que l’on désigne par des « soins
psychiatriques libres ».

Cette spécificité, issue d’une volonté du
législateur de définir un droit spécial des soins
psychiatriques attentif au recueil du consentement du patient,
est pertinente pour des patients juridiquement autonomes, mais reste
inopérante pour le cas des mineurs, dont l’incapacité en la
matière n’est pas levée.

Il en résulte donc qu’un mineur ayant en
droit
consenti à recevoir des « soins psychiatriques
libres » est en fait un mineur dont les titulaires de
l’autorité parentale ont demandé son admission à ces
soins63(*)
. Ce
motif d’admission est de loin, comme le montre le tableau ci-après, le
plus représentatif des admissions de mineurs en soins psychiatriques.

En matière d’admission libre d’un mineur en soins
psychiatriques, l’article L. 3211-10 du CSP dispose que
« la décision d’admission […] ou la levée de
cette mesure sont demandées, selon les situations, par les personnes
titulaires de l’exercice de l’autorité parentale ou par le tuteur. En
cas de désaccord entre les titulaires de l’exercice de l’autorité
parentale, le juge aux affaires familiales statue
 ».

Par exception à la règle générale
qui prévoit que l’hospitalisation d’un mineur se fait sur demande d’un
de ses deux parents ou de l’autorité judiciaire, le droit spécial
de l’hospitalisation du mineur pour soins psychiatriques requiert ainsi (sauf
en cas de désaccord entre les parents) la demande des deux
parents
ou, le cas échéant, du tuteur.

En-dehors de ces modalités particulières, le
ministère des affaires sociales et de la santé a indiqué
en 201364(*) que
« rien ne permettait de considérer qu’en
matière de soins psychiatriques, il y aurait des règles
particulières à définir pour les
mineurs
, par opposition à d’autres secteurs de
santé
 » et que « tout patient, fût-il
mineur, ne peut évidemment pas être hospitalisé sans cause
médicale et sans qu’un médecin ne prescrive cette
hospitalisation
 
».

Cette dernière précision n’est pas
exacte
. Le critère discriminant de l’hospitalisation
psychiatrique libre est précisément l’absence d’obligation de
produire un certificat médical la préconisant. Par ailleurs, les
articles L. 3211-1, L. 3211-2 et L. 3211-10 du CSP, qui fixent les
règles entourant l’admission en soins psychiatriques libres, ne font
aucune mention d’un certificat médical
préalable
.

(b) L’admission en soins sans
consentement

On distingue trois hypothèses en
matière de soins psychiatriques sans
consentement : l’admission en soins psychiatriques à la
demande d’un tiers ou en cas de péril imminent
65(*), l’admission en soins
psychiatriques sur décision du représentant de
l’État
66(*) et l’admission en soins psychiatriques
ordonnée par une juridiction en cas de déclaration
d’irresponsabilité pénale
67(*). Dans ces trois cas,
l’admission est demandée par un tiers.

Depuis 2002, l’article 375-3, 5° du code civil
ajoute à ces trois cas énoncés par le CSP le cas
particulier d’une admission décidée par le juge des
enfants au titre d’une mesure d’assistance éducative
. Parce que
consécutif à la décision d’une autorité
juridictionnelle, ce type d’admission entre implicitement dans la
catégorie des admissions sans consentement.

Nature de l’admission complète en soins
psychiatriques des mineurs en 2015

   

Fondement juridique

Nombre de patients mineurs en 2015

Soins psychiatriques « libres » (sur
demande des titulaires de l’autorité parentale)

Art. L. 3211-1 du CSP

17 779

Soins psychiatriques sur décision du juge
des enfants

Art. 375-3 5° du code civil

239

Soins psychiatriques sur décision du
représentant de l’État

Art. L. 3212-1 et suivants du CSP

197

Soins psychiatriques à la suite d’un jugement
ayant déclaré l’irresponsabilité pénale

Art. 706-135 du code de proc. pénale

42

Total

18 257

Source : Audition de Mme Adeline
Hazan, contrôleure générale des lieux de privation de
liberté, 12 juin 2018

(2) Le maintien en soins
psychiatriques
(a) En soins psychiatriques
libres : fiction d’un consentement permanent

Pour ce qui regarde l’admission d’un mineur en soins
psychiatriques libres, force est de constater que les
modalités de maintien du mineur dans la structure de soins ne sont
mentionnées qu’à l’article L. 3211-10 du CSP, aux termes
duquel la levée de l’admission ne dépend
que des titulaires de l’autorité parentale
ou, en cas de
désaccord entre eux, du juge aux affaires familiales.

(b) En soins psychiatriques
contraints : des garanties pour un consentement non recueilli

Le cas de l’admission de mineurs à des soins
psychiatriques sans consentement donne lieu à une situation
paradoxale, consécutive de l’application de
dispositions générales mais conçues avant tout pour des
majeurs. En effet, l’encadrement juridique relativement restreint de
l’hospitalisation libre ne se justifie que par l’exercice autonome d’une
volonté de recevoir ces soins ; a contrario, l’admission
à ces soins sans consentement du patient explique que l’encadrement
juridique soit nettement plus étoffé. Appliquée aux
mineurs, dont le consentement personnel n’est jamais recueilli, cette
dualité de régimes aboutit à une protection
juridique mieux assurée en cas d’admission contrainte qu’en cas
d’admission « libre »
.

Trois garanties principales, applicables aux majeurs
comme aux mineurs, sont prévues en matière de soins sans
consentement
 :

– l’information du patient : l’article
L. 3211-3 du CSP dispose que toute personne faisant l’objet de soins
psychiatriques en application d’une admission contrainte est, dans la mesure
où son état le permet, informée de toute
décision de maintien de soins et doit être mise à
même de faire valoir ses observations
par tout moyen et de
manière appropriée à cet état ;

– l’intervention du corps
médical 
: dans le cas d’une admission contrainte, le
législateur prévoit un encadrement très étroit du
prolongement de l’hospitalisation par le recours au certificat médical.
L’article L. 3211-2-2 du CSP prévoit deux certificats médicaux
obligatoires dans les 72 heures de l’admission ; l’article L. 3211-11
prévoit que le psychiatre qui participe à la prise en charge du
patient peut proposer à tout moment de modifier la forme de cette prise
en charge par un certificat médical circonstancié. Par ailleurs,
l’article 375-9 du code civil qui régit l’admission sur décision
du juge des enfants, prévoit que cette dernière est
décidée après production d’un certificat médical
circonstancié et ne peut être prolongée qu’à la
condition d’un avis médical mensuel ;

– la saisine du juge des libertés et de la
détention
(JLD) : cette dernière garantie se
justifie par la nature même de l’admission. La saisine du JLD par
l’autorité décisionnaire de l’admission est obligatoire dans un
délai de douze jours68(*) (ou de six mois dans le cas d’une admission
décidée par le juge dans le cas d’une irresponsabilité
pénale). Le JLD dispose de l’avis motivé du psychiatre de
l’établissement d’accueil
.

S’agissant des mineurs, le JLD peut également
être saisi, à tout moment mais sans contrainte de délai,
par les titulaires de l’autorité parentale aux fins d’ordonner la
mainlevée de l’admission. Il ne peut décider cette
mainlevée sans avoir recueilli deux expertises
psychiatriques
.

c) Trois grandes séries de
recommandations
(1) La nécessité d’un
droit spécifique du patient mineur

On déduit des observations précédentes
que le régime juridique des mineurs admis en soins psychiatriques
souffre avant toute chose de l’éparpillement de dispositions pas
toujours cohérentes
. Les règles communes relatives
à la minorité figurent au code civil et sont censées
régir toute situation, y compris médicale et hospitalière,
impliquant un mineur, mais elles peuvent être parfois infirmées
par des dispositions spécifiques du code de la santé publique
relatives à l’hospitalisation des personnes.

Le principe général du droit selon lequel la loi
spéciale déroge à la loi générale trouverait
facilement à s’appliquer si le praticien n’éprouvait pas
quelque difficulté à distinguer, au sein du code civil et
du CSP, un corpus identifié régissant le droit du patient
mineur
. Alors que le code civil énonce des règles
générales s’appliquant spécifiquement aux
personnes mineures, le code de la santé publique isole certes les
règles relatives aux soins hospitaliers mais ne pose que rarement la
distinction entre les patients majeurs et les patients mineurs.

Outre leur dispersion, les normes relatives aux patients
mineurs ne sont pas toutes revêtues de la même
valeur
. On a ainsi vu que les règles générales
d’admission du patient mineur en établissement de santé
étaient d’ordre réglementaire (article R. 1112-34 du CSP),
mais que diverses dispositions relatives à son admission en soins
psychiatriques libres et au recueil de son consentement pour certains actes
soignants étaient d’ordre législatif.

La distinction entre minorité juridique
(dix-huit ans) et minorité psychiatrique (seize ans)

achève de brouiller les contours éventuels d’un droit
spécifique. Si l’on admet que la maturité d’un patient mineur est
suffisante pour le faire relever dès 16 ans des soins de la psychiatrie
générale, il paraîtrait cohérent que les
règles entourant son admission libre et le recueil de son consentement
soient également calquées sur celles applicables aux adultes.

Ces constats militent pour la construction d’un droit
spécifique du patient mineur plus homogène et plus inspiré
de la veine civiliste
qui privilégie les droits de la personne
aux droits de l’établissement.

(2) Intégrer le discernement du
mineur à la décision d’admission en soins psychiatriques

L’article 371-1 du code civil prévoit explicitement que
les parents associent le mineur aux décisions qui le concernent, selon
son âge et son degré de maturité. L’article 388-1
prévoit pour sa part qu’en cas d’intervention du juge des
enfants, le mineur capable de discernement peut être entendu.

Ces principes généraux, destinés à
atténuer l’exclusivité de l’exercice de l’autorité
parentale, ne sont qu’en partie repris par le CSP dans le cas d’une admission
en établissement de santé. Il n’est fait mention, à
l’article L. 1111-2 du CSP que du droit des patients mineurs à
être informés et à participer à la prise de
décision les concernant, d’une manière adaptée à
leur degré de maturité. Il n’en est en revanche plus question en
cas d’admission en soins psychiatriques libres, où n’est
prévue aucune association du mineur à la décision
d’hospitalisation
, malgré tout l’intérêt que cette
dernière pourrait présenter69(*).

Alors que les articles L. 1111-2, L. 1111-4 et
L. 1111-5 du CSP prévoient la recherche du consentement du mineur
pour tout ce qui regarde son traitement en établissement psychiatrique,
l’admission est la seule décision pouvant être prise sans
aucun recueil de son avis
.

La mission suggère qu’il soit remédié
à cette exception, d’autant que l’essentiel de la communauté
scientifique s’accorde à reconnaître au mineur une capacité
de se prononcer sur l’opportunité d’un soin psychiatrique70(*).

(3) Corriger les lacunes des
régimes de l’hospitalisation libre et de l’hospitalisation
contrainte
(a) Renforcer la protection des mineurs
en admission libre

Concernant les mineurs, votre rapporteur a mis en
évidence la disparité entre le régime de l’admission en
soins libres, qui ne prévoit l’intervention d’aucun contrôle, et
le régime de l’admission en soins sans consentement, qui fait l’objet
d’un encadrement plus strict.

Votre rapporteur estime que l’absence de contrôle dans
le cas des hospitalisations libres demandées par les parents ouvre le
risque de pratiques abusives. La gravité de l’admission d’un mineur en
soins psychiatriques requerrait que cette dernière ne puisse
avoir lieu qu’après production d’un certificat médical
circonstancié
par un médecin extérieur à
l’établissement, ce que la loi ne prévoit actuellement que pour
les cas d’admissions contraintes.

(b) Sécuriser l’admission
contrainte décidée par le juge des enfants

Un cas particulier d’admission sans consentement a retenu
l’attention de la mission d’information : celui de l’admission
décidée par le juge des enfants
au titre des articles
375-3 et 375-9 du code civil. Son statut a pu faire débat : en
vertu de l’exclusivité de la compétence de l’autorité
administrative pour prononcer des admissions sans consentement71(*), on a pu considérer que
cette décision de placement par le juge des enfants, prononcée au
titre d’une mesure d’assistance éducative, entrait alors dans la
catégorie des soins libres. Cette lecture a néanmoins
été contestée, au motif que l’admission en soins libres ne
pouvait découler que d’une décision du titulaire de
l’autorité parentale. Une décision de la Cour de
cassation72(*), tout en
reconnaissant la légalité de l’admission décidée
par le juge des enfants, n’a pas clairement tranché sur sa nature, bien
qu’il soit admis aujourd’hui qu’elle relève de l’admission
contrainte
.

Le cas de Timothée D.

Le 17 septembre 2015, la rapporteure spéciale du
Conseil des droits de l’homme de l’Organisation des Nations unies pour les
droits des personnes handicapées, Mme Catalina Devandas-Aguilar,
condamne dans un communiqué de presse
« l’institutionnalisation de Timothée D. en milieu
psychiatrique
 », intervenue sur décision du juge des
enfants.

Ce jeune garçon, âgé de seize ans et
atteint d’un trouble du spectre autistique, avait fait l’objet d’une ordonnance
de placement en établissement psychiatrique au titre de l’article 375-3
du code civil, et y « avait été assujetti à
des traitements médicamenteux sans son accord ni celui de sa
mère
 ». Par ailleurs, « les raisons de ce
placement en hôpital psychiatrique ne sont, à ce jour, toujours
pas connues de sa mère, qui avait été interdite de le
voir 
».

Cette affaire est illustrative du défaut de garanties
qui entoure l’admission en soins psychiatriques décidée par le
juge des enfants.

Votre rapporteur considère qu’une clarification devrait
être apportée. Bien qu’implicitement comprise au rang des
admissions sans consentement, l’admission décidée par le
juge des enfants ne se voit pas explicitement encadrée par les
garanties
dont bénéficient les patients dans le cadre
des autres admissions sans consentement demandées pour péril
imminent ou par le représentant de l’État (information,
intervention du corps médical, recours auprès du JLD). Or
ces garanties, qu’explique une décision prise par un tiers non
détenteur de l’autorité parentale, devraient leur être
appliquées
.

Proposition : bâtir, à partir des
dispositions éparses du code civil et du code de la santé
publique, un droit spécifique du patient mineur admis en soins
psychiatriques fondé sur :

– le recueil systématique de son avis lors de son
admission,

– l’effectivité de son droit d’information et de
participation au soin,

– l’encadrement de son admission par un certificat
médical circonstancié lorsque cette dernière est
demandée par ses parents,

– l’extension de toutes les garanties de
l’hospitalisation sous contrainte lorsque cette dernière est
décidée par le juge des enfants.

C. ENFANCE EN
DANGER ET ENFANCE DANGEREUSE : UN MÊME PUBLIC

Le regard que porte la société sur les jeunes
délinquants a évolué depuis une vingtaine d’années.
L’accent est aujourd’hui davantage mis sur leur responsabilité propre
dans la commission d’actes de délinquance, plutôt que sur les
difficultés sociales ou familiales qui pourraient expliquer leur passage
à l’acte.

Certes, ces difficultés ne sauraient
« excuser » leur geste et il est légitime qu’ils en
assument les conséquences, le cas échéant en effectuant
une peine de privation de liberté.

Il n’en reste pas moins vrai que les auditions auxquelles a
procédé la mission ont confirmé une intuition de
départ : le public des mineurs enfermés présente de
nombreux points communs avec celui de l’enfance en danger suivi par l’aide
sociale à l’enfance (ASE) des départements. Même si cette
formule peut paraître simplificatrice, votre rapporteur pense ne pas
être trop éloigné de la réalité en indiquant
que si un enfant en danger peut être dangereux, un enfant
dangereux est forcément un enfant en danger
.

Ce constat le conduit à regretter l’excessive
spécialisation qui a pu être observée depuis une dizaine
d’années, la PJJ concentrant son activité sur le suivi des jeunes
sous main de justice tandis que l’ASE est chargée de la protection de
l’enfance en danger.

Pour reprendre l’expression employée par Anne
Bérard, adjointe au directeur de l’administration pénitentiaire
devant la mission, les mineurs enfermés sont souvent des
« poly-fracturés de la vie »73(*). Cette partie du rapport
entend donc préciser quel est le profil de ces mineurs afin de mieux
cerner quels peuvent être leurs besoins en termes de
réinsertion.

1. De nombreux
mineurs sous main de justice sont aussi suivis par l’ASE

Un grand nombre de mineurs ayant affaire à la justice
sont déjà connus par l’ASE avant d’être suivis par la
protection judiciaire de la jeunesse.

Ce constat a été rappelé avec force par
différents interlocuteurs de la mission. Mme Madeleine Mathieu,
directrice de la PJJ, a déclaré que « bien que nos
outils statistiques soient perfectibles, il apparaît de
façon assez claire que les mineurs délinquants ont eu, le plus
souvent, un antécédent de protection ou qu’ils auraient dû
en avoir un
. La rénovation en cours de nos systèmes
d’information devrait permettre de le mettre en évidence de façon
encore plus nette
 ».74(*)

Mme Adeline Hazan, contrôleure des lieux de privation de
liberté, a déploré que l’on ait trop tendance à
dissocier « la prise en charge civile, assurée par l’aide
sociale à l’enfance des départements, de l’accompagnement
effectué par la PJJ au pénal, alors que ce sont très
souvent les mêmes jeunes qui font l’objet de ces deux types de mesures
!
 »75(*).
Dans le même esprit, Mme Sophie Bouttier-Véron,
vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du
milieu fermé, vice-présidente de l’Association française
des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF), a noté76(*) que
« l’ASE renvoie les enfants en danger de
délinquance vers la PJJ mais ce sont en réalité les
mêmes enfants !
 ».

Plusieurs interlocuteurs ont souligné que notre
ordonnancement juridique et l’organisation de notre justice des enfants
consacrent implicitement cette proximité entre enfance en danger et
enfance délinquante. Au cours de son audition77(*), l’historienne
Véronique Blanchard a ainsi fait observer que
« l’ordonnance de 195878(*), en conférant à la magistrature des
enfants une double compétence pénale et civile, fait entrer la
protection des enfants dans le champ de la justice des enfants, la
société les considérant en danger
 ».
Prolongeant cette réflexion, Me Etienne Lesage, avocat, président
du groupe de travail « Mineurs » au Conseil national des
barreaux, a estimé que l’ordonnance de 1945 sur l’enfance
délinquante et celle de 1958 sur la protection de l’enfance en danger
« consacrent la primauté de l’éducatif, et
considèrent que le mineur – délinquant ou en
danger – est souvent le même
mineur
 ».

À défaut de données chiffrées au
niveau national, il peut être intéressant enfin d’examiner les
conclusions d’une étude réalisée, en 2013, sur les mineurs
gardés à vue au commissariat central de Nantes.
Il en ressort que « 44,3 % de ces mineurs avaient
déjà fait l’objet d’une information préoccupante ou d’un
signalement antérieurs à la garde à vue. 40,5 %
avaient déjà bénéficié de mesures de
protection par l’Aide Sociale à l’Enfance ou le parquet des mineurs. Que
ce soit par un signalement ou une information préoccupante
antérieurs, une mesure de protection antérieure, ou l’existence
d’un fichier éducatif au parquet des mineurs, 38 mineurs (48,1 %)
avaient déjà été repérés comme
étant en danger par des professionnels de l’enfance avant la garde
à vue»79(*).
Certes, tous les mineurs gardés à vue ne feront pas l’objet
d’une décision d’enfermement ; en revanche, tous les mineurs
enfermés ont été placés en garde à vue
à un moment de la procédure. Comme les mineurs enfermés
sont souvent ceux qui cumulent le plus de difficultés et qui ont le
parcours de délinquance le plus chargé, il est vraisemblable que
les chiffres seraient encore plus élevés si une même
étude était réalisée sur cette population.

Votre rapporteur présentera, dans la suite de ce
rapport les conclusions qui lui paraissent découler de ce constat
concernant les activités de la PJJ : la
proximité de ces deux publics ne lui paraît pas plaider en faveur
d’une spécialisation trop exclusive sur le
pénal
. N’ayons pas peur de dire qu’en confiant la mise en
oeuvre des mesures civiles aux départements, l’État, sous
prétexte de décentralisation, a réalisé avant tout
une opération financière.

À ce stade, il souhaite simplement souligner
l’importance d’un dialogue, d’un échange
d’informations
et d’une coopération efficace
entre les services de la PJJ et les services départementaux de l’ASE et
indiquer que l’enfermement d’un mineur suivi par l’ASE, lorsqu’il survient,
constitue toujours un échec dramatique pour la protection de
l’enfance.

L’aide sociale à l’enfance, une
responsabilité majeure des conseils départementaux

Suite à la décentralisation, les
départements, chargés de la veille sanitaire des enfants et de la
prévention spécialisée, sont progressivement devenus les
maîtres d’oeuvre de la protection de l’enfance. La priorité de
l’autorité administrative en matière de protection de l’enfance a
ainsi été affirmée.

Cette compétence de la sauvegarde de l’enfance est
assumée par les services de l’aide sociale à l’enfance (ASE), en
vertu de l’article L. 221-1 du code de l’action sociale et des familles
modifié par la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la
protection de l’enfant. L’ASE assure les huit missions suivantes :

1° Apporter un soutien matériel, éducatif
et psychologique tant aux mineurs et à leur famille ou à tout
détenteur de l’autorité parentale, confrontés à des
difficultés risquant de mettre en danger la santé, la
sécurité, la moralité de ces mineurs ou de compromettre
gravement leur éducation ou leur développement physique,
affectif, intellectuel et social, qu’aux mineurs émancipés et
majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des
difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de
compromettre gravement leur équilibre ;

2° Organiser, dans les lieux où se manifestent des
risques d’inadaptation sociale, des actions collectives visant à
prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la
promotion sociale des jeunes et des familles, notamment des actions de
prévention spécialisée ;

3° Mener en urgence des actions de protection en faveur
des mineurs ;

4° Pourvoir à l’ensemble des besoins des mineurs
confiés au service et veiller à leur orientation, en
collaboration avec leur famille ou leur représentant légal ;

5° Mener, notamment à l’occasion de l’ensemble de
ces interventions, des actions de prévention des situations de danger
à l’égard des mineurs et, sans préjudice des
compétences de l’autorité judiciaire, organiser le recueil et la
transmission des informations préoccupantes relatives aux mineurs dont
la santé, la sécurité, la moralité sont en danger
ou risquent de l’être ou dont l’éducation ou le
développement sont compromis ou risquent de l’être, et participer
à leur protection ;

6° Veiller à ce que les liens d’attachement
noués par l’enfant avec d’autres personnes que ses parents soient
maintenus, voire développés, dans son intérêt
supérieur ;

7° Veiller à la stabilité du parcours de
l’enfant confié et à l’adaptation de son statut sur le long terme
;

8° Veiller à ce que les liens d’attachement
noués par l’enfant avec ses frères et soeurs soient maintenus,
dans l’intérêt de l’enfant.

Lorsqu’un mineur est placé, l’ASE contrôle les
personnes physiques ou morales à qui le mineur est confié, en vue
de s’assurer que les conditions matérielles et morales du placement sont
satisfaisantes.

Les départements, via l’aide sociale à
l’enfance, peuvent être amenés à exercer les mêmes
fonctions dans un cadre judiciaire, conformément aux dispositions de
l’article 375 du code civil, selon lesquelles « des mesures
d’assistance éducative peuvent être ordonnées par la
justice à la requête des père et mère conjointement,
ou de l’un d’eux, de la personne ou du service à qui l’enfant a
été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du
ministère public
 ». Ces mesures, qui concernent
principalement des jeunes délinquants, présentent un
caractère contraignant et peuvent parfois alimenter le reproche d’une
trop grande proximité de la procédure d’assistance
éducative et de la procédure pénale.

L’ASE est un poste budgétaire majeur pour les conseils
départementaux puisqu’elle absorbait, en 2016, en moyenne 22 % de leurs
dépenses80(*).

M. Jean-Michel Rapinat, directeur des politiques sociales de
l’Association des départements de France (ADF), s’est montré
rassurant quant à la qualité de la relation entre ces deux
institutions. Il a indiqué que « la coopération
entre les services de la PJJ et de l’ASE est ancienne et de bonne
qualité, si j’en juge par les remontées qui nous parviennent.
Elle est réaffirmée au gré de l’introduction ou de la
reconduction du schéma départemental de la protection de
l’enfance et de la famille. Un dialogue naturel existe entre nous, et a
été renforcé par les lois du 5 mars 2007 réformant
la protection de l’enfance et du 14 mars 2016 relative à la
protection de l’enfant
 »81(*).

De son côté, Mme Madeleine Mathieu, la directrice
de la PJJ, s’est montrée plus prudente, insistant surtout sur la
diversité des situations locales :
« la collaboration entre la PJJ et l’ASE dépend
beaucoup de la qualité des contacts que nous entretenons avec les
conseils départementaux
 ». Elle a noté que la loi
du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant a
créé de nouveaux outils destinés à faciliter la
transmission de l’information entre administrations, notamment les
observatoires départementaux de la protection de
l’enfance
qui constituent un vivier inestimable de données et
d’analyses susceptibles d’étayer le travail de la PJJ.

Il demeure toutefois des marges de progression, par exemple en
ce qui concerne le suivi statistique de ces jeunes : trop de ruptures
restent imputables au défaut de compatibilité des systèmes
d’information des services de la protection de l’enfance et de la PJJ. Le
service informatique de la PJJ travaille à l’amélioration de son
application GAME82(*) pour
qu’elle intègre un suivi exhaustif du parcours du jeune.

Votre rapporteur rappelle enfin qu’il existe de
grandes disparités entre les moyens des
départements. M. Pierre Joxe, ancien ministre, a eu raison de souligner
lors de son audition que « les ASE ne sont pas dans une situation
uniforme, tant les différences entre départements sont
réelles ! Ainsi, l’ASE de Seine-Saint-Denis, confrontée
à des milliers de cas, ne peut assumer sa tâche, faute des moyens
nécessaires. Ce service départemental diffère, sur ce
point, radicalement de celui des Hauts-de Seine, dont les moyens sont beaucoup
plus confortables
»83(*). À ces différences de moyens peuvent
s’ajouter des différences d’approche de la part des élus locaux
compétents en matière de protection de l’enfance.

2. Le profil des
mineurs sous main de justice
a) Quelques éléments de
réflexion sur la sociologie des mineurs délinquants

Si la transgression, la délinquance
« initiatique », typiques de l’adolescence paraissent
concerner l’ensemble des milieux sociaux et des territoires, les
représentants des forces de l’ordre entendus par la mission ont surtout
insisté sur la délinquance des quartiers, des banlieues
sensibles, gangrenées par le trafic de stupéfiants.

Le colonel Jude Vinot, représentant la direction
générale de la gendarmerie nationale (DGGN) a ainsi
souligné « la surreprésentation de jeunes
issus des quartiers relevant de la politique de la ville
et
l’influence des groupes de pairs dans l’entrée dans la
délinquance juvénile
84(*)». M. Clément Vives, adjoint au conseiller
judiciaire à la direction générale de la police nationale
(DGPN), a abondé dans le même sens en relevant
la « problématique des
bandes85(*) qui sont souvent liées à une
activité criminelle, dont le trafic de stupéfiants. Les
lieux de résidence sont eux-mêmes
criminogènes
et favorisent la participation des mineurs
à des activités dangereuses
».

Longtemps maire d’une commune proche des quartiers Nord de
Marseille, votre rapporteur connaît bien cette réalité.
Pour reprendre la terminologie de M. Denis Salas, elle relève d’une
délinquance d’exclusion qui trouve sa source dans la pauvreté, le
délitement du lien social et une certaine anomie urbaine.

Il est intéressant de noter cependant que plusieurs
interlocuteurs de la mission l’ont invitée à nuancer ce qui
pourrait constituer un tableau trop schématique, en
dénonçant l’existence d’un « biais » dans le
fonctionnement de la justice des mineurs et, plus généralement,
dans le regard que porte la société sur ces mineurs.

C’est ce qu’a expliqué devant la mission Mme Anaïs
Vrain, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature :
« Ce sont surtout les jeunes des quartiers populaires qui sont
interpellés et suivis par la protection judiciaire de la jeunesse.
Pourtant, ils ne sont pas les seuls à commettre des transgressions :
c’est donc qu’une sélection s’opère. J’ai moi-même
été témoin de situations où des jeunes dans les
beaux quartiers, lors d’une soirée trop alcoolisée, ont
cassé tous les rétroviseurs ou arraché les antennes des
voitures garées dans une rue, se sont faits prendre par la police mais
n’ont pas été déférés à la justice.
Les transgressions sont en réalité assez communes à
l’adolescence»86(*).

Se plaçant sur un autre terrain, l’ancien ministre
Pierre Joxe, qui est aujourd’hui avocat spécialisé dans la
défense des mineurs, a expliqué la forte présence des
jeunes issus de l’immigration par l’héritage de notre histoire
coloniale
. Il a estimé que le premier enseignement à
retirer de son activité d’avocat pénaliste « a
trait à l’origine des jeunes qui se retrouvent attraits devant la
justice pour mineurs : ce sont dans l’immense majorité des cas de jeunes
issus de l’immigration, ce qui me permet d’affirmer sans ambages que la
délinquance juvénile est, de façon générale,
un phénomène fortement lié à notre histoire
coloniale et à ses incidences économiques et sociales
».
Il a ajouté que le poids de l’opinion publique pouvait être un
facteur d’aggravation des peines infligées à ces jeunes,
considérant que « les Français ne portent pas
aujourd’hui le même regard sur les enfants issus de l’immigration que sur
les autres, donc l’opinion réclame que la répression de la
délinquance juvénile soit sévère. Ce trait profond
de l’opinion n’est par conséquent nullement lié à la
sévérité particulière qu’on entendrait appliquer
aux jeunes en général, mais bien aux jeunes issus de
l’immigration en particulier
 »87(*)

Enfin, l’historien Mathias Gardet a fait observer que la
délinquance des jeunes en milieu rural est un sujet très peu
abordé, sans qu’il soit facile de déterminer si ce manque
d’intérêt est dû à une moindre délinquance
dans ces territoires ou s’il résulte d’idées
préconçues qui conduisent à considérer la campagne
comme un territoire nécessairement paisible : « alors
que la situation des jeunes délinquants citadins a été
beaucoup étudiée, celle des jeunes ruraux a été
largement ignorée. La délinquance rurale est très mal
connue, au motif que le contrôle social serait davantage
présent et efficace dans les campagnes
. Au monde
criminogène de la ville s’opposerait le monde purificateur et
rédempteur de la campagne, alors qu’un nombre conséquent de
jeunes déférés sont issus de la ruralité. La
présence de ces stéréotypes est encore confirmée
par certains programmes télévisés où l’on voit des
jeunes délinquants de banlieue se livrer à des exercices en
pleine campagne»88(*).
Il n’est pas certain que ce contrôle
social à la campagne soit toujours aussi fort que ce qu’il a pu
être par le passé.

La mission d’information ne prétend pas trancher ces
débats qui mériteraient des analyses sociologiques plus
fouillées, dans le sillage des travaux de l’école de sociologie
de Chicago (cf. encadré ci-dessous). Ils attestent cependant de la
complexité des rapports entre les phénomènes de
transgression et le contrôle social qui tente de les réguler.

Déviances primaire et secondaire :
l’analyse des sociologues de l’école de Chicago

La sociologie invite depuis longtemps à distinguer la
transgression du regard social porté sur cette transgression. C’est un
thème qui a été particulièrement abordé par
l’école de Chicago : dans les années 1950, Edwin Lemert a
distingué l’étude de la déviance primaire (la
transgression de la norme) de l’étude de la déviance secondaire
(la reconnaissance et la qualification de cette déviance par une
instance de contrôle social).

Les sociologues américains dits de la
« seconde école de Chicago » ont approfondi
l’étude de ce second volet : ils ont montré qu’une
déviance reconnue comme telle suppose un processus de désignation
ou de stigmatisation. Ce processus peut se faire de façon formelle
ou informelle. Le simple détournement du regard ou du corps constitue
une stigmatisation.

Dès lors, le contrôle par l’individu de son image
est un enjeu crucial. Erving Goffman89(*) insiste sur les innombrables adaptations que nous
réalisons pour nous conformer à ce que les personnes avec
lesquelles nous interagissons attendent de nous. Selon ces sociologues, la
déviance peut ainsi devenir un rôle endossé par celui qui
est victime de la stigmatisation des autres. Et, s’il persiste, ce rôle
peut entraîner une modification de la personnalité de l’individu
ainsi qu’une modification de ses relations sociales. Il entre alors
progressivement dans une « carrière » de
déviant »90(*).

b) Un profil-type du mineur
enfermé ?

Si l’on examine maintenant le profil des mineurs qui font
l’objet d’une mesure d’enfermement dans le cadre pénal, on peut
discerner quelques traits communs, qui, sans épuiser l’infinie
diversité des parcours individuels, permettent d’établir une
sorte de « portrait-robot ».

Les échanges que la mission a pu avoir lors de ses
visites dans les établissements pénitentiaires ou dans un CEF ont
montré que certaines caractéristiques reviennent
fréquemment quand on interroge les professionnels :

– ces mineurs ont souvent grandi dans une famille
dysfonctionnelle
– père absent, mère
dépassée, souffrant souvent elle-même de troubles
psychiques ou d’addiction ; ces adolescents grandissent ainsi avec de
graves carences éducatives et affectives ; les éducateurs de
la PJJ, voire les surveillants de prison, remplissent souvent auprès de
ces jeunes une fonction parentale qui n’avait pas été
assumée jusqu’à alors ; pour Mme Anne Devreese, directrice
de l’école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ),
entre 80% et 90% des jeunes délinquants ont en outre subi un traumatisme
précoce ;

– des troubles du comportement
fréquents, qui vont au-delà des troubles psychiques ordinaires
liés à l’adolescence, prenant la forme d’une impulsivité,
d’un manque de contrôle de soi, d’une faible résistance à
la frustration débouchant rapidement sur des gestes violents ; le
Dr David Sechter, de l’Association des secteurs de psychiatrie en milieu
pénitentiaire (ASPMP), a évoqué l’importance des tendances
abandonniques et narcissiques ;

– un état de santé souvent
dégradé
avec une addiction fréquente au cannabis
entraînant une absence de motivation et perturbant les apprentissages, au
point d’entraîner un décrochage scolaire précoce ; le
Dr Sechter a mentionné, sur la population des mineurs
détenus, un taux de consommateurs réguliers de cannabis de 25 %,
contre 10 % dans la population générale ; la
consommation de cannabis est presque toujours associée à la
consommation de tabac, puisque 90% de ces mineurs sont fumeurs, et peut
s’accompagner d’une consommation excessive d’alcool, souvent sous la forme de
binge drinking91(*) ;

– la consommation de cannabis est classiquement
associée à des syndromes amotivationnels, qui
expliquent que ces jeunes aient du mal à définir un projet, et
à des troubles de la concentration et de la mémorisation, qui
obèrent tout apprentissage ; les mineurs enfermés ont
généralement quitté le système scolaire autour de
treize-quatorze ans et ont donc un très faible niveau
d’instruction
.

Le Dr Damien Mauillon, de l’Association des professionnels de
santé exerçant en prison (APSEP), a précisé
que la consommation de médicaments
– benzodiazépine, valium, lyrica – est un
phénomène plus spécifiquement observé chez les
mineurs non accompagnés (MNA) que chez les mineurs français.

3. La situation
particulière des mineurs non accompagnés (MNA)

Les mineurs non accompagnés (MNA), dont on a vu qu’ils
représentent une proportion importante des mineurs
incarcérés, présentent un profil particulier tant du point
de vue juridique que du point de vue des difficultés
particulières qu’ils rencontrent.

a) Leur situation juridique

La notion de mineur non accompagné désigne des
personnes âgées de moins de dix-huit ans, de nationalité
étrangère, et qui se trouvent sur le territoire français
sans adulte responsable. Jusqu’au début de l’année 2016, la
notion de mineur isolé étranger (MIE) était davantage
utilisée. Le changement de terminologie opéré par les
pouvoirs publics s’explique par une volonté d’harmonisation lexicale
avec la notion utilisée par le droit européen. Il a pour effet de
mettre davantage l’accent sur l’isolement du mineur plutôt que sur son
extranéité.

Les règles juridique applicables aux MNA s’inscrivent
dans un cadre international : convention des Nations Unies relative aux
droits de l’enfant ; Convention européenne des droits de l’homme de
1950 et Convention européenne sur l’exercice des droits des enfants de
1996 ; enfin, une résolution du Conseil de l’Europe du 26 juin 1997
concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers
(97/C 221/03), non contraignante, aborde cette question.

En droit interne, la loi dispose que les MNA doivent, en
principe, être pris en charge par l’ASE des départements. La loi
du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance a
spécifiquement prévu que les « mineurs
privés de la protection de leur famille
», parmi lesquels
figurent les mineurs non accompagnés (MNA), relèvent de la
protection de l’enfance, conformément à l’article L. 112-3
du code de l’action sociale et des familles (CASF). La protection judiciaire de
la jeunesse n’intervient qu’en cas de poursuite judiciaire à l’encontre
d’un MNA et de demande d’un suivi éducatif ou d’un placement dans une
structure dédiée par un magistrat.

Si certains quittent leur pays d’origine pour des motifs
liés à l’insécurité politique et à des
risques de persécution, la plupart arrivent en France, en recourant
à des filières criminelles de passeurs, à la recherche
d’opportunités économiques, lorsqu’ils ne cherchent pas à
rejoindre le Royaume-Uni. Dès lors, ils ne visent
généralement pas l’obtention du statut de réfugié
politique.

Le nombre de MNA pris en charge par l’ASE a connu une
très forte progression : alors que 4 000 mineurs non
accompagnés étaient pris en charge par les conseils
départementaux en 2010, leur nombre a atteint en 2017 près de 15
000 (14 908), soit un quasi-quadruplement.
L’arrivée de ces MNA pèse lourd sur les finances des
départements, auxquels l’État a récemment proposé
une aide financière pour une prise en charge partielle des coûts
résultant de la présence des MNA92(*), aide jugée insuffisante par beaucoup de
conseils départementaux.

L’âge d’entrée dans le dispositif de la
protection de l’enfance se stabilise autour de seize ans – pour 45 % des
jeunes -, avec 28 % d’enfants âgés de quinze ans. Ces mineurs
sont principalement originaires de pays africains : la Guinée (29 %
des MNA), la Côte d’Ivoire (17 %) et le Mali (16 %)93(*).

La prise en charge des MNA, un défi pour les
départements

Alors que la question des MNA ne concernait, il y a quelques
années encore, qu’un nombre limité de départements,
notamment ceux proches d’une frontière ou disposant d’un aéroport
international, l’ensemble du territoire est aujourd’hui touché, y
compris des départements ruraux pourtant à l’écart des
routes migratoires.

Les conseils départementaux ont l’obligation
d’organiser la mise à l’abri de toute personne se disant mineure et
isolée qui se présente ou est présentée à
leurs services, afin de procéder à une évaluation de leur
situation.

L’évaluation a souvent d’abord pour objet de
vérifier l’âge allégué par le jeune. Or il n’existe
pas de moyens irréfutables de vérifier la minorité d’une
personne et les documents d’état civil des pays d’origine peuvent
manquer de fiabilité ou être falsifiés. Les
évaluateurs sont donc conduits à apprécier la
minorité à partir d’un faisceau d’indices : le récit
fait par le MNA et des tests de maturité osseuse, dont la
précision est sujette à controverse.

L’évaluation et la mise à l’abri
représentent une lourde charge financière pour les
départements. Un dispositif de répartition géographique a
été mis en place, d’abord par une circulaire du 31 mai 2013 puis
par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, afin
d’organiser une forme de péréquation entre les
départements. Depuis 2013, l’État prend également en
charge le coût de l’évaluation, dans la limite de cinq jours et de
250 euros par jour. En 2018, il prend également en charge une partie des
frais engagés au titre de l’ASE après l’évaluation.

Au printemps, l’actuel Gouvernement a présenté
à l’ADF des propositions qui ont été acceptées :
versement par l’État d’un forfait de 500 euros par jeune au titre de
l’évaluation et participation aux frais de mise à l’abri pendant
les 23 premiers jours de la période d’évaluation ; puis
versement d’une aide forfaitaire au titre des nouveaux jeunes admis à
l’ASE dans les années à venir.

b) Une délinquance de
subsistance

La délinquance est ainsi pour les MNA la
conséquence de leur situation de grande
précarité
, une fois parvenus sur le territoire national,
comme le souligne M. Rémi Heitz, le directeur des affaires criminelles
et des grâces au ministère de la justice :
« s’agissant des mineurs étrangers isolés, il faut
se garder de faire un amalgame avec la délinquance : le premier souci de
ces mineurs est en effet de se faire oublier, afin d’obtenir un titre de
séjour et de pouvoir travailler. Mais tous ne sont pas
régularisables, certains sont donc reconduits à la
frontière, tandis que d’autres s’installent dans la
clandestinité. Un travail important est réalisé par les
départements dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance (ASE) ou
dans le cadre de la tutelle d’État. 94(*)»

Les auditions auxquelles a procédé la mission
suggèrent que le profil des MNA qui commettent des actes de
délinquance a évolué ces dernières années,
au moins sur le territoire parisien. Mme Laetitia Dhervilly, vice-procureur,
chef de la section des mineurs au parquet de Paris, a ainsi
déclaré : « il y a dix ans, nous les appelions des
mineurs isolés étrangers, mais ils n’étaient pas vraiment
isolés : Bosniens ou Roumains, ils étaient victimes de la traite
des êtres humains, et incités par des clans de mafieux à
commettre des délits. Aujourd’hui, la plupart déclarent une
nationalité du Maghreb
».

La capitale est en particulier confrontée au
problème que pose, dans le quartier de la Goutte d’Or,
la présence de quelques dizaines de jeunes marocains âgés
de dix à douze ans, dont la prise en charge par les services sociaux
s’avère extrêmement difficile. Polytoxicomanes, violents,
très abîmés physiquement et psychologiquement, ces mineurs
multiplient les actes de délinquance (deal, vols à
l’arraché, cambriolages…) pour le compte de réseaux locaux qui
les exploitent. La police marocaine a récemment
dépêché des agents à Paris pour tenter d’identifier
ces jeunes et éventuellement les rapatrier95(*).

c) La détermination de
l’âge

Outre le problème de leur identification, un
problème récurrent concernant les MNA est celui de la
détermination de leur âge, pour s’assurer de leur minorité.
Certains jeunes majeurs cherchent naturellement à
bénéficier du régime juridique plus protecteur
associé à la minorité.

Le recours aux examens médicaux peut poser
problème, soit qu’ils induisent des risques pour la santé,
via notamment l’utilisation des rayons X, soit qu’ils
présentent une marge d’erreur trop importante. Un entretien
médical avec l’intéressé où sont pris en compte son
aspect physique, son récit de vie et, dans la mesure du possible, ses
documents d’état civil, peut être de nature à justifier un
examen médical osseux et dentaire devant intervenir en dernier ressort
et, depuis la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la
protection de l’enfant, uniquement sur décision de justice et avec
l’accord de l’intéressé96(*).

Les témoignages recueillis par la mission montrent que
des jeunes majeurs sont néanmoins incarcérés dans des
établissements pour mineurs, alors que la séparation des mineurs
et des majeurs est une règle essentielle en prison. M.
Jean-François Forget, secrétaire général de l’Union
fédérale autonome pénitentiaire-UNSa, a par exemple
déclaré97(*)
que « leur nombre explose et leur comportement pose des
difficultés particulières.
Par ailleurs, un grand nombre
d’entre eux sont majeurs et leur accueil en EPM mobilise des places
initialement réservées à des mineurs
».

*

Il ressort de cette rapide présentation que les mineurs
enfermés cumulent les difficultés – milieu familial peu
soutenant, faible niveau scolaire, problèmes de comportement et, pour
les mineurs enfermés pour motif thérapeutique, sérieux
troubles psychiatriques – qui rendent le travail de réinsertion
particulièrement complexe. Des actions utiles peuvent certes être
entreprises à la faveur d’une période d’enfermement, comme on le
verra dans la deuxième partie de ce rapport. Mais la période
d’enfermement étant généralement assez brève, le
travail d’insertion ne peut réussir qu’au prix d’un travail
socio-éducatif au long cours, réalisé en amont et en aval
de l’enfermement.

II. TOUT EN VEILLANT À LIMITER L’INCARCÉRATION,
METTRE À PROFIT UNE ÉVENTUELLE PÉRIODE D’ENFERMEMENT POUR
AMORCER UN TRAVAIL DE RÉINSERTION

Si l’objectif de la réinsertion est toujours
présent, toutes les structures n’offrent pas les mêmes conditions
de réussite.

À titre liminaire, votre rapporteur indique avoir
été surpris de la faiblesse de
l’évaluation
de l’impact de ces différentes structures
sur le devenir des jeunes qui y ont été enfermés.

Alors que dans le domaine des politiques sociales, les
directions chargées de l’évaluation98(*) produisent
régulièrement des études et des statistiques pour tenter
d’apprécier les effets des dispositifs sur leurs
bénéficiaires (que devient un bénéficiaire de
contrat aidé six mois après la fin de son contrat ? combien
de titulaires du RSA sortent des minima sociaux chaque année ?),
cette démarche d’évaluation semble plus balbutiante au
ministère de la justice. Les études réalisées sont
parcellaires et parfois anciennes.

Comme l’a expliqué Jean-Marie Delarue, ancien
contrôleur général des lieux de privation de
liberté, devant la mission, il manque des études longitudinales
portant sur des cohortes, qui permettraient par exemple de comparer la
trajectoire de jeunes passés par la prison à celle de jeunes
ayant bénéficié de mesures alternatives pour des faits
similaires.

À défaut de données statistiques
incontestables, l’évaluation à laquelle s’est prêtée
la mission s’appuie donc sur les informations et les observations obtenues
grâce aux déplacements et aux auditions auxquelles elle a
procédé. Ces éléments l’incitent à
considérer que les quartiers pour mineurs (QPM) des maisons
d’arrêt offrent des conditions de réinsertion moins favorables que
les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). S’agissant
des centres éducatifs fermés, la mission a constaté la
grande diversité de situations de ces structures fragiles, qui ne
peuvent offrir un cadre de travail adéquat que si certaines conditions
sont réunies.

La mission n’a pas négligé la situation des
mineurs qui font l’objet d’un enfermement thérapeutique pour motif
psychiatrique pour lesquels la problématique du soin est
évidemment centrale.

A. L’ENFERMEMENT
PÉNITENTIAIRE

Créés au milieu des années 2000, les
établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) paraissent
offrir aux jeunes détenus des conditions de détention et des
perspectives de réinsertion supérieures à celles des
détenus des quartiers pour mineurs (QPM) des maisons d’arrêt.

1. La prison
n’offre pas un cadre optimal pour travailler à la réinsertion des
mineurs
a) Un environnement difficile

Avant de présenter les différents types de
structures pénitentiaires, la mission souhaite d’abord faire état
d’un constat largement partage : la prison n’offre pas, d’une
manière générale, un cadre propice à un travail
socio-éducatif de qualité auprès des jeunes.

Quels que soient les efforts des surveillants et des
éducateurs, la prison demeure un environnement difficile, où la
violence est présente. Par construction, la prison isole le
détenu de la société ; or, comme le faisait observer
le sociologue Laurent Solini, il est difficile de mener un travail de
réinsertion dans une structure qui
« désinsère ». Pour pallier cette
difficulté, l’administration pénitentiaire s’efforce de proposer,
à l’intérieur des murs de la prison, les activités que le
jeune pourrait trouver à l’extérieur (enseignement scolaire,
découverte des métiers, activités sportives…), mais avec
des moyens nécessairement plus réduits que ceux qui existent
à l’extérieur.

La prison peut de plus constituer un environnement
criminogène à cause duquel le jeune
détenu, au contact d’autres délinquants endurcis, risque de
s’enfermer encore davantage dans son parcours de délinquance. De fait,
le taux de récidive est important après une
incarcération : M. Vito Fortunato, secrétaire national du
SNPES, rappelait lors de son audition que « 65 % des
mineurs incarcérés retournent en prison, alors que 60 % des
mineurs suivis en milieu ouvert ne récidivent
pas
 »99(*). À échéance de cinq ans, c’est
même 75 % des mineurs détenus qui reviennent en prison
d’après les statistiques du ministère de la justice.

Enfin, la durée moyenne d’incarcération des
mineurs, de l’ordre de quatre mois, ne permet pas, sauf exceptions, d’envisager
qu’un travail de réinsertion puisse être mené à son
terme dans un laps de temps aussi court.

La mission partage donc l’idée générale
selon laquelle l’incarcération devrait être la solution d’ultime
recours pour un mineur, conformément à l’esprit de l’ordonnance
de 1945.

b) Un mal nécessaire

Il serait néanmoins irréaliste de laisser croire
que l’on pourrait se passer de prisons pour mineurs. D’abord, parce que la
prison poursuit plusieurs objectifs : réinsérer certes, mais
aussi punir et protéger la
société.

Certains considèrent que l’incarcération peut
avoir une vertu dissuasive, et ainsi contribuer à la prévention
de la délinquance, ou qu’elle est susceptible de produire un
« choc » chez le mineur détenu et de mettre ainsi un
coup d’arrêt à son parcours de délinquance. C’est la
théorie du « choc
carcéral »
.

Ces hypothèses demeurent débattues et difficiles
à étayer. Interrogé par la mission, M. Jean-Marie
Delarue100(*), ancien
contrôleur général des lieux de privation de
liberté, a par exemple déclaré :
« à l’aune de mes entretiens avec différents
détenus, y compris les mineurs que j’ai pu rencontrer, je suis
obligé de répondre négativement à cette question
[sur l’effet dissuasif de l’enfermement]. La prison, au moment où
l’on commet un acte délictuel, ne fournit pas une perspective qui va
freiner le geste. À l’inverse, la prison serait-elle, pour certains
individus, une étape obligatoire vers un parcours glorieux de
délinquance ? C’est possible, mais cet effet me paraît
marginal
 ».

L’anthropologue Léonore Le Caisne a, quant à
elle, mis en doute l’hypothèse du choc carcéral :
« je ne crois pas beaucoup au « choc carcéral »
attendu par les magistrats, surtout quand on voit comment il est
détourné par les jeunes. L’intérêt de la prison, si
ce n’est celui de mettre hors d’état de nuire, me paraît
très faible. En tout cas ça ne semble pas beaucoup les faire
réfléchir sur eux-mêmes ni sur leur parcours101(*) ».

Au contraire, l’ancien ministre Pierre Joxe, fort de son
expérience d’avocats auprès de mineurs délinquants, a
assuré que « dans certains cas, l’enfermement est
salutaire. J’ai vu des gosses sauvés par un ou deux mois de
prison 
»102(*).

Il paraît cependant difficile de tirer des règles
générales de la diversité des situations individuelles. Il
est fort possible que le « choc carcéral » se
produise chez certains jeunes détenus, mais pas chez d’autres, et que la
prison inquiète certains primo-délinquants davantage que des
jeunes plus engagés dans un parcours de délinquance.

Dès lors que l’on admet que l’on ne peut se passer
totalement de prisons pour mineurs, la question est alors de savoir quelles
actions peuvent être menées dans le milieu carcéral pour
que le temps de l’enfermement permette d’amorcer un travail utile de
réinsertion.

2. Les structures
pénitentiaires

Les mineurs peuvent être incarcérés dans
deux types de structures :

– les quartiers pour mineurs (QPM) des
maisons d’arrêt : un espace est réservé aux mineurs
dans un établissement qui accueille majoritairement des adultes ;

– les établissements pénitentiaires pour
mineurs
(EPM) : il s’agit d’établissements récents,
de petite dimension (une soixantaine de places) qui accueillent exclusivement
des mineurs.

Actuellement, la capacité d’accueil de mineurs par
l’administration pénitentiaire est de 1151 places, réparties
entre 54 établissements, dont 48 quartiers pour
mineurs
et seulement six établissements
pénitentiaires
pour mineurs. Le parc
pénitentiaire demeure donc largement dominé par les QPM :
ils accueillent en moyenne les deux tiers des mineurs
détenus103(*).

La construction des EPM, actée par la loi
n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de
programmation pour la justice, a entendu remédier à certains
difficultés structurelles des QPM en isolant, d’une part, les mineurs
des autres détenus, en promouvant, d’autre part, l’éducatif comme
source de la réinsertion. La construction des EPM n’a cependant
pas permis de remplacer les QPM comme cela avait pu être initialement
envisagé
.

Les EPM de Lyon, Lavaur, Quiévrechain, et Marseille
sont en service depuis 2007 et ceux d’Orvault et de Porcheville depuis 2008.
Leur construction a représenté un investissement global de
110,6 millions d’euros entre 2003 et 2008 (soit un coût
moyen de 18,4 millions d’euros par EPM).

Des délégations de la mission se sont rendues au
quartier pour mineurs de la maison d’arrêt de
Villepinte, en Seine-Saint-Denis, aux EPM de La
Valentine
, près de Marseille, et de Meyzieu,
près de Lyon. Notre collègue Brigitte Micouleau a visité
en outre l’EPM de Lavaur et votre rapporteur s’est rendu dans les QPM des
prisons des Baumettes et d’Aix-Luynes.

Avant d’expliquer ce qui distingue les EPM des QPM, il n’est
sans doute pas inutile de rappeler que l’article 60 de la loi
pénitentiaire du 24 novembre 2009 fixe des principes
communs
à ces deux types de structures, parmi lesquels il
convient de citer notamment :

– l’obligation pour les mineurs détenus, lorsqu’ils ne
sont pas soumis à l’obligation scolaire, de suivre une
activité à caractère éducatif,
destinée à contribuer au développement de leur
personnalité et à favoriser leur insertion sociale,
scolaire et professionnelle ;

– l’intervention continue des éducateurs des services
de la PJJ auprès des mineurs détenus ;

– la pluridisciplinarité :
travaillent notamment auprès des mineurs les professionnels de la PJJ,
les surveillants pénitentiaires, les enseignants de l’éducation
nationale et du personnel médical ;

– l’accès à l’enseignement, à la
santé, aux activités socio-éducatives, culturelles et
sportives ;

– l’encellulement individuel – sauf
motif médical ou problème de personnalité ; il s’agit
d’une différence majeure avec les prisons pour adultes : on
n’observe pas, chez les mineurs, de phénomène de surpopulation
carcérale et la règle de l’encellulement individuel est dans
l’ensemble bien respectée ;

– la sollicitation systématique de la ou des personnes
titulaires de l’autorité parentale pour toute décision, le
maintien des liens familiaux constituant l’un des leviers
fondamentaux de la réinsertion ;

– la possibilité de maintenir un jeune
majeur
pendant six mois en détention pour mineurs si son
intérêt le justifie.

3. Les EPM offrent
un cadre plus propice au travail de réinsertion que les QPM

Les membres de la mission sont conscients que les situations
peuvent être contrastées entre différents
établissements et ils saluent la qualité du travail
réalisé par les professionnels qui travaillent dans les QPM,
souvent avec des moyens limités. Néanmoins, il leur paraît
que le dispositif des EPM offre de meilleures conditions de détention et
de meilleures chances de réinsertion et qu’il devrait donc, à
long terme, être privilégié.

a) Une séparation
effective des détenus majeurs

La création des EPM a d’abord permis d’apporter une
solution au problème récurrent de la séparation
des détenus majeurs et mineurs
. Les témoignages
recueillis par la mission indiquent que cette règle de
séparation, pas toujours parfaitement respectée en QPM, complique
beaucoup le fonctionnement des maisons d’arrêt.

Les EPM n’accueillant que des mineurs, la séparation
avec les majeurs est absolue et le fonctionnement de ces établissements
est simplifié. Aucun détenu majeur ne peut entrer en contact avec
un mineur pour tenter de l’influencer.

La séparation des mineurs des autres
détenus : un problème ancien

Le code pénal de 1791, complété sous
l’Empire, a instauré un dispositif spécifique à
l’enfermement des mineurs de moins de seize ans
. Cependant, loin
d’assurer un traitement particulier de ces mineurs, ces maisons de correction
spécialisées ou ces quartiers séparés dans les
prisons, les mêlaient aux détenus plus âgés.

Ce n’est qu’avec l’ordonnance royale du 18 août
1814
que des quartiers spéciaux, c’est-à-dire
séparés de ceux des adultes, seront réservés dans
certains établissements pénitentiaires : Strasbourg (1824),
Rouen (1826), Besançon, Paris (Les Madelonnettes après
1831), Lyon (1833), Toulouse (1835) et Carcassonne (1836).

Cette séparation demeure néanmoins imparfaite,
puisque les mineurs ne sont isolés que des criminels récidivistes
et qu’ils travaillent dans les mêmes espaces que les adultes.

En 1832, le ministre en charge des prisons, Antoine d’Argout,
dans une circulaire, dresse le constat de l’échec de la
séparation entre adultes et mineurs dans les prisons et relève
qu’une prison ne peut assumer le rôle d’une maison
d’éducation
. Néanmoins, sous l’impulsion de
personnalités politiques influentes, comme Alexis de Tocqueville, se
réclamant du courant philanthrope, la première prison
accueillant uniquement des mineurs,
située dans le quartier dit
de la Petite Roquette à Paris, est
édifiée : considérée comme le parangon de la
modernité carcérale, saluée par Victor Hugo
lui-même, elle conduit à l’isolement cellulaire intégral de
quelque 450 jeunes détenus de cinq à seize ans dans des
conditions sanitaires bientôt considérées, en leur temps,
comme effroyables ; elle sera fermée en 1865104(*).

La République de 1848 se préoccupe du sort des
mineurs incarcérés. Ainsi, la loi du 5 août 1850
sur l’éducation et le patronage des jeunes détenus

préconise à nouveau la création dans les maisons
d’arrêt et de justice d’un quartier distinct affecté aux jeunes
détenus de toute catégorie, et reconnaît
parallèlement l’existence de colonies pénitentiaires
privées et publiques,
établies en France et en
Algérie.

Sous l’impulsion de philanthropes et de l’Église, les
colonies agricoles – dont l’ouverture sur l’extérieur n’est que le
pendant de tâches épuisantes sans réel contenu
éducatif le plus souvent – vont connaître un nouvel
essor105(*). Certaines
colonies existeront jusqu’en 1940, soit six années après la
révolte des mineurs détenus dans la colonie
pénitentiaire de Belle-Ile-en Mer
, véritable bagne
d’enfants que dénoncera dans son poème « La chasse aux
enfants » le poète Jacques Prévert :

« Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

Au-dessus de l’île on voit des oiseaux

Tout autour de l’île il y a de l’eau

Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

Qu’est-ce que c’est que ces hurlements

Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

C’est la meute des honnêtes gens

Qui fait la chasse à l’enfant

Il avait dit J’en ai assez de la maison de
redressement

Et les gardiens à coups de clefs lui avaient
brisé les dents

Et puis ils l’avaient laissé étendu sur le
ciment

Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

Maintenant il s’est sauvé

Et comme une bête traquée

Il galope dans la nuit

Et tous galopent après lui

Les gendarmes les touristes les rentiers les
artistes

Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

C’est la meute des honnêtes gens

Qui fait la chasse à l’enfant

Pour chasser l’enfant pas besoin de permis

Tous les braves gens s’y sont mis

Qu’est-ce qui nage dans la nuit

Quels sont ces éclairs ces bruits

C’est un enfant qui s’enfuit

On tire sur lui à coups de fusil

Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

Tous ces messieurs sur le rivage

Sont bredouilles et verts de rage

Bandit ! Voyou ! Voleur !
Chenapan !

Rejoindras-tu le continent rejoindras-tu le
continent

Au-dessus de l’île on voit des oiseaux

Tout autour de l’île il y a de
l’eau 
».

En dépit de l’ouverture de ces colonies
pénitentiaires, le nombre de quartier permanent affecté
exclusivement aux mineurs ne permet pas de répondre aux
besoins
. En ce sens, l’historienne Elise Yvorel évoque
l’ « évolution-immobile » des
conditions de séparation des mineurs et des adultes de la fin du
XIXe siècle à la fin de la Seconde guerre mondiale,
puis un « isolement aléatoire »
ultérieurement et ce, tout particulièrement pour les
filles mêlées aux femmes détenues106(*).

La volonté de créer des quartiers distincts
pour les mineurs, au sein des établissements pénitentiaires,
connaît, d’un siècle à l’autre, des
problèmes récurrents : la surpopulation
carcérale, les problèmes financiers, ainsi que
l’exiguïté des locaux. Ainsi, une enquête conduite à
la demande d’Alain Peyrefitte, alors Garde des Sceaux, en 1979 atteste du
caractère illusoire de cette règle de séparation,
malgré la création du centre des jeunes détenus (CJD) de
Fleury-Mérogis en 1968.

Les conclusions de cette enquête ne seront pas
infirmées par la circulaire du ministère de l’intérieur de
1994 selon laquelle : « les détenus mineurs doivent
être séparés des détenus majeurs ; cette condition
particulière de leur hébergement n’emporte pas
nécessairement obligation de création de quartiers
spéciaux : le nombre moyen de cette catégorie de détenus
ne justifie pas en effet, dans un certain nombre d’établissements, la
mise en place de telles structures. Il s’agit donc au sein des
établissements de regrouper les détenus mineurs dans des cellules
contiguës, le plus à l’écart possible du reste de la
population pénale.107(*)
»

En ce sens, la création des EPM entend
répondre à cette faiblesse inhérente au système
pénitentiaire
en assurant une séparation complète
des mineurs d’avec les majeurs, avec un effectif réduit de mineurs
détenus par établissement, le développement
d’activités éducatives et l’intervention conjointe de
l’administration pénitentiaire et de la PJJ sous la forme de
binômes éducateur-surveillant afin d’assurer le suivi individuel
de chaque détenu.

b) Un travail éducatif plus
soutenu

L’encadrement – par les surveillants, les éducateurs de
la PJJ, les enseignants – est plus étoffé en EPM, ce qui permet
de mener auprès des jeunes détenus un travail éducatif
plus intensif.

Dans un EPM, le détenu est suivi par un
binôme composé d’un surveillant
pénitentiaire et d’un éducateur de la PJJ. Le travail en
binôme ne peut être organisé en QPM en raison de
l’écart trop important entre le nombre de surveillants et
d’éducateurs108(*).

Lors de son audition, Mme Anne Bérard, adjointe au
directeur de l’administration pénitentiaire, a cité les
résultats d’une enquête conjointe menée par la DAP et la
direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), en 2015, pour
dresser un état des lieux de la prise en charge des mineurs
détenus
. L’enquête fait état d’une offre
conséquente d’activités, mais plus importante encore en
EPM qu’en QPM.

Concernant l’enseignement scolaire,
assuré par des professeurs de l’éducation nationale,
l’enquête a ainsi montré que, dans les QPM, pour
75 % des détenus le nombre d’heures
proposées d’enseignement hebdomadaire est
supérieur à six heures et, pour
30 % d’entre eux, ce nombre est supérieur à
onze heures. Dans les EPM, pour 90 %
d’entre eux, le nombre d’heures proposées d’enseignement hebdomadaire
est supérieur à six heures, voire, pour
50 % d’entre eux, supérieur à onze heures.

Les difficultés de l’enseignement en
prison

Certains membres de la mission ont regretté la modestie
du nombre d’heures d’enseignement dispensés dans les EPM et a
fortiori
dans les QPM : six heures d’enseignement hebdomadaire
correspondent au nombre d’heures de cours qu’un collégien peut recevoir
en une seule journée ! Un enseignement si réduit,
assuré pendant seulement quelques mois, ne peut suffire à combler
le retard scolaire des détenus.

Les enseignants rencontrés par la mission ont cependant
tous souligné qu’il leur serait difficile d’aller très
au-delà de ce qui est aujourd’hui pratiqué :
les détenus, pour la plupart déscolarisés depuis
plusieurs années, ont perdu l’habitude des apprentissages scolaires et
leur capacité de concentration est souvent limitée.

L’enseignement est assuré face à de petits
groupes de quatre à sept élèves, ce qui
garantit un suivi très individualisé. La constitution de petits
groupes vise aussi à éviter les bagarres entre détenus,
l’administration pénitentiaire veillant à ne pas mettre dans une
même classe les détenus qui entretiennent des relations
conflictuelles.

Les postes d’enseignants en milieu pénitentiaire sont
des postes à exigences particulières : les
enseignants intéressés se portent candidats, puis une
sélection est opérée. Tous les candidats sont reçus
en entretien individuel et une commission mixte, présidée par le
recteur et par le directeur interrégional de l’administration
pénitentiaire, examine les candidatures. Une formation
d’adaptation à l’emploi
est dispensée, comprenant une
session de découverte, puis deux sessions à l’institut national
supérieur de formation et de recherche pour l’éducation des
jeunes handicapés et les enseignements adaptés.

Concernant les activités
socio-éducatives
, l’enquête a indiqué que pour la
totalité des mineurs détenus le nombre d’heures
d’activités proposées est supérieur à six heures et
supérieur à onze heures pour 60 % d’entre eux.

La mission a pu mesurer, à l’occasion de ses
déplacements, l’intérêt des ateliers de
découverte professionnelle
. Les éducateurs initient les
détenus à des métiers, souvent autour de la cuisine, du
bâtiment ou encore de la vente. Les moyens déployés en
prison paraissent cependant modestes comparés à ceux qui peuvent
être mobilisés dans certains centres éducatifs
fermés ou en milieu ouvert.

Enfin, le nombre d’heures d‘activités
sportives
proposées est, pour l’ensemble des mineurs
détenus, supérieur à une heure, dont 60 %
supérieur à six heures.

Si ces données agrégées paraissent
encourageantes, la mission a cependant constaté, lors de son
déplacement au QPM de Villepinte, que les mineurs détenus
passent, certains jours, 23 heures sur 24 dans leur cellule.
C’est le cas pendant les week-ends : le personnel présent
étant plus réduit, les détenus sortent seulement pour
une heure de promenade dans une cour de la prison. La
nécessité de faire sortir les détenus par groupes de cinq,
afin d’éviter les rixes entre détenus, ne permet pas de prolonger
cette promenade quotidienne. La mission a également appris que la
surpopulation du quartier pour majeurs109(*) prive les mineurs d’un accès au terrain de
sport de la prison, occupé pendant l’intégralité de la
journée par les détenus adultes.

Les actions proposées à l’EPM de Meyzieu
en matière éducative

Durant la visite de cet établissement
pénitentiaire pour mineurs, en date du 18 juin 2018, la
délégation de la mission a eu connaissance à la fois de
son projet de service et des diverses formations proposées aux jeunes
détenus.

Ceux-ci bénéficient d’une
scolarité allongée qui compte 40 semaines contre
36 dans les autres établissements où le calendrier des
enseignements suit celui en vigueur à l’éducation nationale. Les
classes comptent un professeur pour cinq élèves et les
enseignants y sont nommés par une commission de recrutement
spécifique, présidée par le directeur de l’EPM qui
décide de leur affectation provisoire, pour une durée d’un an,
avant de les confirmer à leur poste.

L’EPM de Meyzieu propose deux formations
diplômantes
 : un certificat d’aptitude professionnelle
(CAP) dans le domaine de la vente ou en électricité, avec la
possibilité, pour les mineurs incarcérés en cours de
scolarité, de passer des examens pour valider leurs acquis. Il permet
également d’adapter le cursus académique en fonction des cas
individuels, via la délivrance de certificats
intermédiaires.

Dans ce cadre, la continuité éducative
apparaît comme l’un des fondements du projet pédagogique et est
tout particulièrement assurée, au sein de l’EPM, par la
responsable de l’unité pédagogique ainsi que par la psychologue
de l’éducation nationale, faisant fonction de conseillère
d’orientation, pour orienter les mineurs vers ces formations
diplômantes.

Le projet de service de
l’établissement a également rendu possible l’instauration de
régimes différenciés au sein de deux unités de
vie110(*), en fonction
de la capacité des mineurs à intégrer un collectif et
à s’investir dans le travail éducatif. Dans la première
unité plus responsabilisante, les détenus
bénéficient d’un régime moins strict (repas pris en
commun, préparation en commun de certaines activités comme les
ateliers d’art culinaire, ou encore accès à la
télévision jusqu’à des heures plus tardives).

Cette organisation est prévue par les instructions de
service de la totalité des EPM, mais semble trouver une application
privilégiée à Meyzieu. La seconde unité,
considérée comme une unité de prise en charge
adaptée (UPECA), accueille les mineurs nécessitant un
«accompagnement individualisé renforcé et
sécurisant», en raison de leur fragilité impliquant une
présence plus importante des éducateurs à leurs
côtés.

c) Une meilleure prise en charge
sanitaire

Comme cela a été indiqué dans la
première partie de ce rapport, l’état de santé des mineurs
enfermés est souvent dégradé. Leur incarcération
peut fournir l’occasion de réaliser un bilan et d’amorcer une
thérapie.

Les témoignages recueillis suggèrent que la
qualité de la prise en charge sanitaire est, là encore,
supérieure en EPM.

S’agissant de la santé mentale, le Dr David Sechter,
représentant de l’association des secteurs de psychiatrie en milieu
pénitentiaire (ASPMP) a souligné d’emblée que
« les pratiques en matière de suivi psychiatrique sont
extrêmement différentes selon que l’on exerce en
établissement pénitentiaire pour mineurs ou en quartiers pour
mineurs
 ». Il a ensuite décrit la prise en charge en
santé mentale d’un mineur qui arrive à l’EPM d’Orvault, où
il exerce :

– à son entrée dans l’établissement, le
jeune est reçu par un infirmier pour un entretien ; l’infirmier se
charge également des délivrances médicamenteuses, sous la
supervision du médecin ;

– pendant la semaine, une réunion clinique permet
d’approfondir le diagnostic ;

– l’infirmier effectue une deuxième consultation de
l’arrivant ;

– enfin, le suivi avec le psychologue ou le psychiatre peut se
mettre en place, avec une consultation par semaine ou toutes les deux semaines.

Le psychologue et le psychiatre assument des missions de
dépistage et de prise en charge des troubles
psychiatriques
, du risque suicidaire, des
addictions et de la souffrance psychique. Ils veillent
à la continuité des soins avec les soignants d’amont et d’aval et
à la prévention. La quasi-totalité des jeunes sont
suivis
à l’EPM d’Orvault, ce qui évite tout
phénomène de stigmatisation des mineurs qui viennent
consulter.

En revanche, au QPM de la maison d’arrêt de Luynes,
à Aix-en-Provence, qui accueille 25 mineurs, l’équipe
médicale développe des activités en individuel ou en
groupe, fait passer un premier entretien à chaque détenu, mais
n’assure ensuite un suivi que pour 30 % d’entre eux, faute de
moyens adaptés.

En ce qui concerne la médecine somatique, les EPM
semblent également mieux dotés que les QPM. Notre collègue Brigitte Micouleau a pu
constater, lors de sa visite de l’EPM de Lavaur, la réalité des
effectifs de l’équipe sanitaire : une infirmière, du lundi
au dimanche, un médecin généraliste à mi-temps, et
ponctuellement un chirurgien-dentiste, un pharmacien, un psychiatre, un
psychothérapeute et un kinésithérapeute pour une
population de 48 mineurs. Cet effectif est proche de celui observé
à La Valentine où deux infirmières sont en poste du lundi
au vendredi, avec un médecin à mi-temps et les interventions
ponctuelles de deux chirurgiens-dentistes et de deux psychologues.

En QPM, la prise en charge du détenu mineur
dépend des moyens du service médical de la maison d’arrêt.
À ce sujet, le Dr Valérie Kanoui, de l’association des
professionnels de santé exerçant en prison (APSEP), a mis en
garde contre le manque d’attractivité de la médecine
pénitentiaire
, en particulier dans l’établissement de
Fleury-Mérogis, où elle exerce, et qui abritait un QPM d’une
centaine de places, aujourd’hui en travaux.

Selon le Dr Kanoui, « cet établissement
pénitentiaire connaît une désaffection du corps
médical, la moitié des postes étant vacants. Il est ainsi
inimaginable de mettre en oeuvre des actions préventives, car dispenser
les soins, dans l’urgence, est déjà difficile
! ».
Elle a précisé que Fleury-Mérogis ne compte qu’un
addictologue pour les 4 400 prisonniers détenus dans la maison
d’arrêt, alors que le problème des addictions est de
première importance.

Pour lutter contre l’addiction au cannabis, le Dr Damien
Mauillon, de l’APSEP, a proposé de développer le recours à
la consultation « jeune consommateur », proposée dans
les centres de soins, d’accompagnement et de prévention en
addictologie
(CSAPA), qui sont des centres
médico-sociaux. Il a noté que « si ces
consultations sont régulières en EPM, il semble plus difficile de
les organiser dans les quartiers pour mineurs
 ». Compte tenu de
l’obstacle à la réinsertion que constitue l’addiction au
cannabis, la mission ne peut que souscrire à cette
recommandation.

Proposition : recourir plus fréquemment à
la consultation « jeunes consommateurs » pour lutter contre
les addictions.

d) Un coût plus
élevé

Cette prise en charge plus intensive se traduit, logiquement,
par des coûts de fonctionnement plus
élevés
.

En effet, d’après les chiffres diffusés par le
ministère de la justice en 2016, le coût total moyen de la
journée de détention s’élève, en
EPM, à 536 par mineur
incarcéré
, se répartissant ainsi :

– 378,55 € pour l’administration
pénitentiaire : 282,62 € de dépenses de personnel,
92,38 € de dépenses hors personnel et 3,55 €
versés à la sécurité sociale ;

– 157,47 € pour la protection judiciaire de la
jeunesse : 151,37 € de dépenses de personnel et
6,10 € de dépenses hors personnel.

Ce montant s’avère près de cinq fois
plus élevé
que celui d’une prise en charge au sein d’un
quartier pour mineurs, évalué à 124 €, se
répartissant entre 89,40 € pour l’administration
pénitentiaire et 34,50 € pour la PJJ.

Si tous les détenus en QPM étaient demain
incarcérés en EPM, il en résulterait un surcoût de
plus de 80 millions d’euros par an, pour les seuls coûts
de fonctionnement. Il faudrait y ajouter les coûts de construction des
nouveaux établissements : une dizaine d’EPM de soixante places
seraient nécessaires pour remplacer l’ensemble du parc des QPM. Si le
coût de construction de chaque établissement est de l’ordre de 20
millions d’euros111(*),
la dépense totale avoisinerait les 200 millions d’euros. Ces
dépenses seraient naturellement plus réduites si le nombre de
mineurs détenus diminuait dans les années à venir.

La mission admet qu’il s’agit là d’une dépense
significative, ce qui ne permet pas d’envisager, à court terme,
l’abandon des QPM au profit de nouveaux EPM112(*).

Elle défend néanmoins l’idée selon
laquelle la France devrait se donner pour objectif de long terme
l’incarcération de la totalité des mineurs en EPM,
afin
que l’ensemble des détenus mineurs bénéficient de
conditions d’incarcération dignes d’un grand pays
développé. La construction de nouveaux EPM pourrait
s’inscrire dans le programme de constructions de 7 500 places de prison
annoncé par le Gouvernement à l’horizon 2022.

Dans l’attente, il serait possible, à tout le moins, de
rapprocher les conditions de détention en QPM de celles observées
en EPM en renforçant les effectifs en charge de l’encadrement des
détenus. Il pourrait également être opportun de diligenter
une étude concernant le devenir comparé des
détenus passés par un EPM et par un QPM,
de
manière à mesurer objectivement dans quelle mesure le passage en
EPM augmente les chances de réinsertion.

Comme le travail éducatif mené auprès des
détenus en EPM ne peut produire ses effets que dans la durée, il
conviendrait également de privilégier
l’incarcération en EPM pour les longues peines
et
l’incarcération en QPM pour les peines plus courtes.

Proposition : améliorer les conditions
d’incarcération de l’ensemble des mineurs détenus en
remplaçant, à terme, les QPM par de nouveaux EPM, ou, à
tout le moins, en rapprochant les conditions de détention en QPM de
celles observées en EPM.

4. Les points de
vigilance
a) Concernant le travail commun entre
l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la
jeunesse

Plusieurs interlocuteurs de la mission ont souligné que
l’intervention de la PJJ en milieu carcéral a soulevé des
oppositions et que le travail en commun avec l’administration
pénitentiaire ne va pas toujours de soi pour les éducateurs.

Pour le sociologue Laurent Solini, qui a étudié
le fonctionnement de l’EPM de Lavaur, « le binôme
relève davantage d’une juxtaposition des éducateurs et
des surveillants
que d’une vraie concertation. À l’EPM de
Lavaur, les éducateurs n’ont, par exemple, pas souhaité garder
les clefs des cellules, ce qui n’a pas été sans
générer de sérieuses tensions. Certains binômes
peuvent cependant fonctionner, mais pour des raisons de
personnalité113(*)
».

Ce diagnostic a été confirmé par
plusieurs représentants syndicaux auditionnés par la mission.
Pour M. Samuel Messadia, du syndicat FO-pénitentiaire,
« en EPM, une unité doit être gérée
par un binôme éducateur-surveillant, qui prévoit le
déroulé de la journée. En réalité, c’est
rarement le cas : le surveillant est souvent seul le
matin pour préparer le petit-déjeuner, lever les mineurs, leur
présenter leur emploi du temps
 ». Il a en revanche
estimé que « au QPM de Perpignan,
on ne saurait parler de binôme entre éducateurs et surveillants
mais le partenariat fonctionne. L’éducateur est perçu par le
jeune détenu comme le lien social, avec l’extérieur et sa
famille ; le surveillant comme le rappel à la règle et
à la discipline
 ».

Selon M. François Lavernhe, secrétaire
général de l’UNS-CGT-PJJ, « au quotidien, les
bonnes relations personnelles permettent le fonctionnement des
établissements ; il existe cependant parfois des situations
très difficiles, voire de confrontation ouverte comme cela a pu
être le cas à l’EPM de Meyzieu. À cet égard, la
question de la formation des cadres des deux administrations mériterait
d’être posée
 ».

Lors de son déplacement à Villepinte, la mission
a également constaté, avec surprise, que le partenariat
PJJ-administration pénitentiaire avait considérablement
tardé à se mettre en place : le représentant de la
PJJ a expliqué que trop peu d’activités étaient
proposées aux détenus, mais que la PJJ et l’administration
pénitentiaire allaient s’employer à y remédier ;
lorsqu’il lui a été demandé pourquoi ce travail en commun
n’avait pas été engagé plus tôt, il a répondu
que la PJJ n’était présente en détention que depuis peu de
temps ; invité à préciser depuis quand, il a
indiqué que la PJJ était arrivée à Villepinte au
milieu des années 2000 ! Lorsqu’il lui a été fait
observer que cela faisait donc plus de dix ans qu’une action partenariale
aurait dû être engagée, il s’est retranché
derrière une différence de culture entre administrations pour
justifier ce délai.

L’argument de la culture professionnelle de la PJJ est revenu
plusieurs fois dans les débats.

Mme Madeleine Mathieu, directrice de la protection judiciaire
de la jeunesse, a admis « le problème difficile de la
collaboration d’administrations différentes autour de la prise en charge
de jeunes faisant l’objet d’un suivi judiciaire. C’est un problème
culturel ancien dont on ne peut nier l’importance mais dont on peut
néanmoins distinguer les causes. À l’origine, l’éducation
surveillée des jeunes délinquants relevait de la
compétence exclusive de l’administration pénitentiaire, ce qui,
particulièrement au cours du siècle dernier, se traduisait par
des pratiques répressives très préjudiciables à
leur développement. Je vous renvoie notamment à l’histoire
éloquente de la prison de la Petite-Roquette. La
récupération de la compétence éducative par la PJJ
est le résultat d’une revendication forte de leur part d’une sortie de
cette culture essentiellement répressive. On peut donc comprendre que
le retour de la PJJ en milieu fermé, dans le courant des
années 2000, leur fut particulièrement difficile à vivre
et qu’il se soit traduit par l’expression d’antagonismes entre une
administration pénitentiaire très axée sur la
sécurité et une PJJ plus préoccupée d’action
éducative
114(*)».

La table ronde organisée avec les représentants
syndicaux a confirmé une opposition, parfois assez idéologique,
à l’enfermement des mineurs de la part des organisations de la PJJ,
notamment de la plus représentative d’entre elles, le SNPES. Il n’est
pas interdit d’ailleurs de se demander si cette position de principe, hostile
à l’intervention en milieu fermé, ne finit pas par produire un
effet auto-réalisateur : le peu d’implication des
éducateurs de la PJJ, comme à Villepinte, leur permettant
d’expliquer ensuite que le travail éducatif en détention est de
médiocre qualité et qu’il faut donc écarter l’option de
l’enfermement pour les mineurs.

Si la mission est ouverte à des évolutions
visant à redonner à l’incarcération son caractère
exceptionnel, elle ne croit cependant pas qu’il soit réaliste
d’envisager sa complète disparition115(*). Dès lors, il est important que le
travail socio-éducatif mené auprès des jeunes soit
réalisé avec toute l’implication qui convient, dès le
début de la détention
. L’objectif n’est pas de confondre
les compétences des surveillants et des éducateurs, qui ont
chacun leur métier propre, mais de surmonter les réticences qui
semblent encore, trop souvent, altérer la qualité de leur travail
commun au service de la réinsertion du mineur détenu.

Plusieurs pistes peuvent être envisagées pour
améliorer la qualité du travail commun entre
professionels :

– d’abord, veiller à ce que chaque QPM et EPM soit
effectivement doté d’un projet d’établissement
mobilisateur
, ce qui suppose une impulsion forte de la direction, et
une concertation approfondie avec toutes les parties prenantes ; ce projet
doit permettre de fédérer les énergies et d’avancer dans
une même direction, avec une orientation claire sur le rôle de
chacun ;

– développer les formations communes
aux éducateurs de la PJJ et aux surveillants pénitentiaires pour
favoriser l’émergence d’une culture commune ou au minimum une meilleure
compréhension mutuelle ; après une période
d’interruption, l’ENPJJ a remis en place depuis quelques années des
formations à la prise de poste pour les surveillants et
les éducateurs affectés en EPM ; cette formation dure entre
quatre et cinq mois, mais la période durant laquelle éducateurs
et surveillants sont regroupés sur un même site ne dépasse
pas quatre semaines, ce qui est bien court pour rapprocher les cultures
professionnelles ; de plus, beaucoup de surveillants, compte tenu du
manque d’effectifs dans leurs établissements, ont du mal à se
libérer pour participer effectivement à ces formations ;

profiler les postes de surveillants et
d’éducateurs appelés à travailler en milieu
carcéral auprès de mineurs, en s’inspirant de ce qui est
pratiqué à l’éducation nationale ; cela permettrait
de sélectionner des agents motivés mais ne peut aboutir que si
ces postes sont rendus attractifs, le cas échéant via
une compensation indemnitaire adaptée.

Proposition : relancer le partenariat entre PJJ et
administration pénitentiaire, ce qui suppose une volonté
partagée et affichée au plus haut niveau de
responsabilité, la mise en place de projets d’établissements
fédérateurs et des formations communes.

b) Concernant l’enseignement
scolaire

L’éducation nationale mobilise des moyens non
négligeables pour l’enseignement en prison. À la rentrée
scolaire 2017, 789 postes en équivalents temps plein (ETP)
étaient mis à disposition pour l’enseignement en milieu
pénitentiaire, en hausse de 5,5 % sur les cinq dernières
années. Ces enseignants travaillent auprès des
détenus mineurs et majeurs.

Une difficulté relevée concerne cependant
l’organisation de l’année scolaire, qui est calquée sur le
calendrier en vigueur à l’éducation nationale. Il en
résulte une interruption des cours pendant les deux mois
d’été. Ce problème se rencontre également dans
les CEF, comme on le verra dans la suite de ce rapport.

Cette organisation peut être très
préjudiciable au travail de réinsertion mené auprès
de certains jeunes : quand on sait que la durée moyenne de
détention n’excède pas quelques mois, il est regrettable qu’un
détenu incarcéré à la fin du mois de juin soit
privé d’enseignement scolaire pendant les deux mois qui suivent.

Interrogée à ce sujet, la direction
générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) a mis en avant les
obstacles statutaires auxquels se heurterait le projet
d’assurer les enseignements pendant l’été.

La mission doute cependant qu’il soit impossible de trouver
des solutions pragmatiques pour résoudre cette difficulté. Il
s’agirait d’organiser différemment la répartition des semaines de
service pour un petit nombre d’enseignants afin d’assurer une continuité
du service public de l’enseignement en prison, dans le respect du droit
à congés de chaque professeur, avec le concours des
éducateurs de la PJJ et des associations culturelles qui peuvent exister
à proximité de l’établissement pénitentiaire.

Proposition : assurer la continuité de l’enseignement
scolaire dans les EPM et les QPM pendant l’été.

c) Concernant la conception et le
fonctionnement des EPM

Si les EPM proposent plus d’activité que les QPM, la
mission a été alertée sur les risques d’excès en la
matière. En tout domaine, excès ne vaut.

Le sociologue Laurent Solini a critiqué une
« suractivité forcée comme instrument
éducatif, à l’instar des pratiques antérieures, comme lors
des colonies agricoles des XIXe et XXe
siècles
 »116(*). Ce point de vue est corroboré par le
témoignage de M. Samuel Messadia, du syndicat FO
pénitentiaire : « à l’EPM, ce ne sont pas
les activités qui manquent ; bien au contraire, il y en a trop et
les mineurs disent eux-mêmes qu’ils ne sont pas intéressés
mais qu’ils y participent pour sortir de cellule. Il y a d’ailleurs
régulièrement plus d’activités que de surveillants
disponibles pour les encadrer, ce qui pose la question de la
sécurité
 »117(*).

M. Jean-Marie Delarue, ancien Contrôleur
général des lieux de privation de liberté, a
déploré que les emplois du temps des jeunes n’aient
été conçus que comme une suite incessante et
exténuante d’activités, « l’enfant
rêvant ou seul n’ayant pas le droit de
cité
118(*) ».

Des interrogations se font jour également en ce qui
concerne la conception architecturale des EPM auxquels certains ont
reproché de ressembler au Panopticon, le modèle de prison
rêvé par Jeremy Bentham : « le rêve de
Bentham, le Panopticon, où un seul individu pourrait surveiller tout le
monde […]. Tout le monde sera surveillé
119(*)».

M. Laurent Solini a insisté sur cet
élément lors de son audition. Il a cité le
témoignage d’une jeune détenue qui se plaint de manquer
d’intimité en détention, même dans sa cellule :
« Ici, ici, c’est comme t’avais, t’avais, t’avais, comment ça
s’appelle, c’est comme t’avais un casque avec tout autour des caméras
qui contrôlent tes gestes et faits. Qui voient tes gestes et faits. (…)
En gros, si tu veux de l’intimité dans ta cellule, t’es obligée
d’mettre la couverture. Puis quand tu mets la couverture, ils te demandent de
l’enlever. Parc’qu’ils doivent voir les barreaux »120(*).

Cette réflexion a toutefois été
tempérée par d’autres témoignages, entendus sur le
terrain, qui suggèrent que pour certains jeunes, issus d’une famille
nombreuse et vivant dans un logement exigu, l’entrée en EPM peut,
paradoxalement, être porteuse de plus d’intimité, grâce
à l’encellulement individuel.

Le souci de l’intimité des détenus doit en outre
être mis en balance avec les impératifs de la
sécurité en milieu carcéral, y compris dans sa dimension
de prévention du suicide.

Une dernière difficulté tient au petit nombre
des EPM qui entraîne un éloignement géographique
préjudiciable au maintien des liens avec la famille.

Ces éléments ne remettent pas en cause le
progrès que les EPM ont représenté par rapport aux QPM,
mais ils constituent des points d’attention à prendre en compte pour
affiner leur modèle.

d) Concernant les mineures
détenues

La mission, même si elle regrette de n’avoir pu
approfondir suffisamment cette question, souhaite apporter un éclairage
sur la détention des jeunes filles, qui pose des questions
particulières.

L’hébergement des mineures est assuré de
manière distincte conformément à la réglementation
en vigueur. Ainsi, l’article R. 57-9-14 du code de procédure
pénale, que vise notamment la circulaire de la direction de
l’administration pénitentiaire n° 2007-G4 du 8 juin 2007 relative
au régime de détention des mineurs, pose le principe de l’accueil
des mineures dans les établissements spécialisés pour
mineurs au sein d’unités de vie prévues à cet effet.
Cependant, à titre exceptionnel, lorsque leur intérêt le
justifie, l’équipe pluridisciplinaire peut proposer une autre
orientation. Néanmoins, quelle que soit l’affectation
décidée, la mineure doit pouvoir bénéficier d’un
suivi éducatif par les services de la PJJ.

L’hébergement de nuit des filles doit, dans tous les
cas, être assuré dans des unités de vie distinctes de
celles des garçons et sous la surveillance de personnel de leur sexe
(article R. 59-12 al. 1 du code de procédure pénale). Cette
disposition n’exclut nullement l’intervention, en cas de
nécessité, du personnel gradé masculin, dans
l’unité de vie fille, en présence d’une surveillante.

En ce sens, trois EPM assurent le respect de cette
réglementation, en accueillant les jeunes mineures dans des pavillons
distincts, comme notre mission a pu le constater à Meyzieu121(*). En revanche, cette
séparation des filles est moins bien assurée dans les quartiers
pour mineurs, où elles sont accueillies dans le bâtiment
réservé aux femmes, ce qui n’est pas sans susciter des tensions
avec les détenues plus âgées qui ne comprennent pas
toujours pourquoi les adolescentes détenues bénéficient
d’un traitement différencié.

L’organisation d’activités communes place la
mixité au coeur du projet éducatif mis en oeuvre dans les EPM.

Ainsi, en raison de la répartition en «
unités de vie », comprenant à la fois des salles communes et
des cellules, les activités organisées pour les mineurs peuvent
accueillir des détenus des deux sexes, comme pour l’organisation de
repas, voire d’activités sportives.

De ce fait, la mixité apparaît comme un
« levier » de la réinsertion
 : la
mixité, qui pose la délicate question de la sexualité et
des conduites à risques à l’adolescence, doit contribuer à
la dynamique d’intégration et de réinsertion et recevoir une
fonction éducative au sein même de l’établissement122(*). L’importance d’activités
sportives en commun est notamment prise en compte dans l’emploi du temps de
l’ensemble des mineurs détenus dans les EPM.

e) Concernant les mineurs non
accompagnés

On a vu que les mineurs non accompagnés sont de plus en
plus nombreux en détention. Or, le travail de réinsertion
auprès de ces jeunes se heurte à d’importants obstacles, qui
compliquent grandement le travail de l’administration pénitentiaire et
de la PJJ.

La barrière de la langue et le manque de connaissances
communes avec les autres détenus isolent ces jeunes et rendent difficile
leur participation aux activités proposées au sein des EPM ou des
QPM. Il n’est en outre pas possible de travailler avec la famille de ces jeunes
puisque celle-ci se trouve à l’étranger.

Les efforts déployés par les enseignants et les
éducateurs permettent parfois de belles réussites. À l’EPM
de Meyzieux, la délégation de la mission a rencontré un
jeune d’origine serbe, lequel, placé pour plusieurs mois dans cet
établissement, a acquis les rudiments de la langue française
durant son séjour. Si une telle démarche mérite
d’être mentionnée, elle demeure relativement rare parmi ces jeunes
personnes incarcérées, dont le temps d’incarcération est
généralement trop court pour acquérir notamment les
fondamentaux de notre langue.

En outre, le séjour des MNA, faute de familles ou de
structures d’accompagnement dédié à la sortie de
l’incarcération en EPM ou en QPM, n’aboutit, dans la
quasi-totalité des cas, qu’à une « sortie
sèche », c’est-à-dire au retour dans les conditions
antérieures à la peine et favorables à la
réitération. Mme Christine Lazerges, présidente de la
commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), notait que
« les MNA sont particulièrement touchés par
les sorties « sèches »
, entraînant
quasi systématiquement une récidive. Comme ils n’ont pas de liens
familiaux, ils se retrouvent dans la rue, et peuvent être repris par les
réseaux
123(*)».

f) Concernant la fin de la
détention

Pour les MNA comme pour l’ensemble des détenus, la
préparation de la sortie de détention est un impératif
pour prévenir la récidive et poursuivre le parcours de
réinsertion. La mission a constaté qu’il s’agit là d’une
préoccupation constante chez les éducateurs de la PJJ.

Chez les détenus adultes, c’est la formule de
l’aménagement de peines qui est souvent mobilisée pour
ménager une transition entre la détention et le retour à
la liberté. Elle est possible chez les mineurs, mais moins usitée
en raison de la brièveté des peines d’emprisonnement.

C’est le milieu ouvert qui est en première
ligne
pour poursuivre le travail d’insertion après la fin de la
détention. Il importe qu’il dispose d’une palette d’outils
diversifiés pour apporter une solution adaptée à chaque
jeune. Il importe également que la PJJ puisse s’appuyer sur des
réseaux partenaires, notamment celui des missions locales, qui sera
abordé dans la suite de ce rapport.

B. LES CENTRES
ÉDUCATIFS : DES CONDITIONS DE RÉUSSITE PAS TOUJOURS
RÉUNIES

Les centres éducatifs – centres
éducatifs renforcés (CER) et centres éducatifs
fermés (CEF) – constituent les dispositifs de prise en charge les plus
« intensifs » et les plus
« contenants » de la PJJ,
hors l’hypothèse
de l’incarcération. Ils participent de
l’« éducation sous
contrainte
 »
qu’évoquait devant la mission
d’information M. Nicolas Sallée, professeur de sociologie à
l’université de Montréal124(*). Objets de controverse depuis leur création
à partir de 2002, les CEF ont été davantage
étudiés par la mission que les CER, un dispositif qui semble
être en voie de marginalisation.

1. Les centres
éducatifs, lieux d’une prise en charge intensive

Les CEF ont été évalués
à de nombreuses reprises au cours des dernières
années
. Ils ont ainsi fait l’objet d’un rapport
d’évaluation au nom de la commission des lois du Sénat, dont
notre ancien collègue Jean-Claude Peyronnet et notre collègue
François Pillet125(*) étaient les rapporteurs. Deux autres
évaluations ont été menées depuis : une
première mission conjointe des inspections générales des
affaires sociales (IGAS), des services judiciaires (IGSJ) et de la protection
judiciaire de la jeunesse en 2013126(*), qui a donné lieu à un rapport de
suivi en 2015127(*).
Plus récemment, l’avis de notre collègue Josiane Costes,
rapporteur des crédits du programme 182 « Protection
judiciaire de la jeunesse » dans le cadre de l’examen du projet de
loi de finances pour 2018128(*), ainsi que l’avis publié par la commission
nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) sur la privation de
liberté des mineurs, se sont penchés sur les CEF129(*).

Décriés par certains comme
« antichambres de la prison », les CEF sont
néanmoins fortement sollicités par les juges des enfants.
Ils peuvent constituer une alternative à
l’incarcération
, et être porteurs d’une vraie
visée éducative et de réinsertion, à
certaines conditions
, qui ne sont malheureusement pas toujours
réunies. Ils demeurent un dispositif fragile, encore
perfectible, dont l’efficacité et l’extension envisagée

– par la création annoncée par le Gouvernement de 20 CEF
supplémentaires – doivent être appréciées au
regard de leur coût élevé
.

a) Les CER : en voie de
marginalisation

Les centres éducatifs renforcés
(CER) sont des structures d’hébergement ayant vocation à prendre
en charge des mineurs délinquants multirécidivistes en grande
difficulté ou en voie de marginalisation, ayant souvent derrière
eux un passé institutionnel lourd. Leur caractéristique
principale est la rupture temporaire du mineur avec son milieu
d’origine
.

L’article 12 du décret du 6 novembre 2007
définit les CER comme des unités
éducatives « dans lesquelles la prise en charge des
jeunes est organisée :

– en hébergement collectif ;

– aux fins d’établir une rupture temporaire du
jeune tant avec son environnement qu’avec son mode de vie habituel ;

– sur la base d’activités intensives ;

– et au moyen d’un encadrement éducatif
renforcé
 »130(*).

Ils se caractérisent par des programmes
d’activités intensifs
, notamment dans les domaines du sport,
des travaux agricoles et forestiers, mais certains CER proposent
également des activités autour des arts du cirque, de la
navigation ou de l’équitation.

Il existe 52 CER, dont quatre seulement
relèvent du secteur public
, les autres étant
gérés par des associations habilitées, pour un total de
354 places disponibles, la capacité d’accueil théorique d’un
CER allant de cinq à huit places. Seuls 24 CER accueillent des jeunes
des deux sexes ; deux d’entre eux n’accueillent que des filles.

En 2016, 962 mineurs ont suivi un programme
d’activités intensives dans un CER, d’une durée moyenne de 3,1
mois, pour un taux d’occupation de 83 %.
Le prix d’une journée
en CER, pour le secteur public et le secteur associatif habilité, est en
moyenne de 563 euros par mineur en 2017131(*).

Depuis leur création en 1999, les CER ont connu un
développement irrégulier. Depuis une décennie, les
crédits consacrés aux CER et le nombre de places sont en
diminution constante (- 16 % depuis 2007)
. Il semble que
les CER soient un dispositif en voie de marginalisation au sein de la
PJJ
, alors même qu’ils constituent une solution utile lorsqu’une
rupture du jeune avec son milieu d’origine est nécessaire pour amorcer
un travail d’insertion.

b) CEF : un dispositif intensif
appelé à se développer
(1) Présentation des CEF

Créés par la loi dite
« Perben I» du 9 septembre 2002132(*), les centres
éducatifs fermés (CEF) sont des structures d’hébergement
qui ont pour finalité de constituer une alternative à
l’incarcération pour des mineurs âgés de treize à
dix-huit ans, multirécidivistes, multiréitérants ou ayant
commis des faits d’une particulière gravité
. Ils se
situent dans la gradation des mesures de placement comme l’ultime solution
avant l’incarcération pour des jeunes ne respectant pas les conditions
d’un placement traditionnel et mettant en échec les différentes
interventions éducatives.

Le placement en CEF est décidé par le
juge dans le cadre d’une décision de contrôle judiciaire, de
sursis avec mise à l’épreuve, de libération conditionnelle
ou de placement extérieur. La durée normale du séjour est
de six mois, renouvelable une fois
.

Les CEF se distinguent des autres structures de la PJJ par
leur caractère fermé (cf. infra), permettant une prise
en charge intensive et permanente des jeunes par une équipe nombreuse et
pluridisciplinaire. Les CEF sont des petites structures, avec une
capacité d’accueil de douze jeunes ; l’effectif de l’encadrement
s’élève à 27,5 ETP, dont 1 ETP d’enseignant et 1,5 ETP de
personnels de santé
(infirmier et psychologue).

Si les CEF accueillent des jeunes provenant de l’ensemble du
territoire national, la proximité géographique avec la
résidence d’origine du mineur est recherchée dans les
affectations en CEF afin de maintenir les liens familiaux et le suivi par
l’éducateur de milieu ouvert.

Les CEF ne constituent pas des lieux de
détention
133(*) : leur caractère fermé
procède de l’obligation faite au jeune d’y résider, sous la
surveillance permanente des encadrants, et de respecter les conditions du
placement. Ce dispositif est toutefois considéré
suffisamment contraignant pour relever du champ de compétence du
contrôleur général des lieux de privation de liberté
(CGLPL)
.

Le caractère fermé des CEF

Le caractère fermé des CEF est un concept
juridique dans la mesure où il réside dans la sanction du
non-respect des obligations auxquelles le mineur est astreint. Il prend
essentiellement appui sur le caractère contenant de la prise en charge
éducative et pédagogique des mineurs. Il s’accompagne
néanmoins d’une matérialisation architecturale de la fermeture
qui doit être visible.

Source : rapport des inspections
générales sur le dispositif des CEF, 2015

La violation des obligations auxquelles le mineur est
astreint en vertu des mesures qui ont entraîné son placement en
CEF est susceptible d’entraîner son incarcération
. C’est
sur cette sanction de l’irrespect des obligations auxquelles le mineur est
astreint que repose le caractère juridiquement fermé de ces
centres.

Les fugues, relativement courantes134(*), constituent un manquement
aux obligations du placement ; elles font l’objet d’un rapport au
magistrat qui apprécie les suites à donner et peut, le cas
échéant, ordonner l’incarcération du mineur. Dans les
faits, une fugue entraîne rarement seule une incarcération,
à plus forte raison lorsqu’elle est de courte durée et ne
s’accompagne pas de la commission d’un délit ; comme l’expliquait
l’équipe éducative d’un CEF citée par MM. Jean-Claude
Peyronnet et François Pillet en 2011 : « un jeune qui
fugue du centre pour rentrer dans sa famille parce qu’il ne
bénéficie pas de permissions de sortie, ce n’est pas la
même chose qu’un jeune qui fugue pour commettre des
délits
 »135(*). Ce constat reste valable aujourd’hui : il a
été confirmé aux membres de la mission qui ont
visité le 23 mai 2018, le CEF de Savigny-sur-Orge.

(2) Les CEF et leur public

52 CEF sont aujourd’hui en activité, dont 35
relèvent du secteur associatif habilité et dix-sept du secteur
public
. Ils obéissent à un cahier des charges
précis établi par arrêté du ministre de la
justice136(*), qui
prescrit notamment :

– une répartition selon les CEF en fonction de la
tranche d’âge des mineurs : certains établissements accueillent
des jeunes âgés de treize à seize ans, d’autres des mineurs
à partir de quinze ans ;

– un projet éducatif construit, intensif et
structuré permettant d’assurer la prise en charge évolutive des
mineurs ;

– un projet pédagogique répondant à un
objectif de réinsertion, tant sociale que scolaire et/ou professionnelle
du mineur, poursuivi par le biais d’un programme d’activités
individualisé et soutenu, articulant apprentissage des savoirs de base
et mise en oeuvre d’actions de socialisation visant, notamment, le
développement de compétences psychosociales ;

– un règlement intérieur, porté à
la connaissance du mineur, qui « doit notamment préciser
les modalités d’autorisation de sortie du lieu d’hébergement,
d’utilisation des moyens de communication écrites et
téléphoniques, de l’accès aux locaux en journée, de
visite des familles sur les lieux d’hébergement ainsi que les
modalités de rencontre du mineur avec son
avocat
 » ;

– le dimensionnement de l’équipe d’encadrement et son
caractère pluridisciplinaire ;

– l’aménagement des locaux et la réalisation
d’une enceinte destinée à matérialiser la fermeture du
centre ;

– une prise en charge structurée en trois phases (cf.
infra) du mineur, selon un projet et un emploi du temps personnalisés,
avec un programme d’activités soutenu.

Au 31 mars 2018, 479 mineurs étaient accueillis
en CEF. Pendant l’année 2016, 1 546 mineurs, dont l’âge moyen
à l’entrée est de 16,2 ans, ont été accueillis en
CEF
. D’après une enquête réalisée en juin
2016 par la PJJ, ces derniers :

– ont, pour près de 90 % d’entre eux, plus de quinze
ans ;

– proviennent davantage de familles dont les parents sont
séparés et/ou nombreuses ;

– ont, pour les trois-quarts, un passé
d’absentéisme voire de décrochage scolaire ;

– présentent une dépendance au tabac (à
plus de 90 %) et à des stupéfiants (à plus de 70
%) ;

– enfin, 7 % manifestent une absence quasi totale
d’adhésion à la mesure et d’observance et 21 % sont dans le
refus de participer.

Les responsables du CEF de Savigny-sur-Orge ont rappelé
que les jeunes arrivant au CEF présentaient un état
physique et psychique parfois très dégrad
é.

Si la mixité est la règle dans les
structures de la PJJ, elle est particulièrement difficile à
mettre en oeuvre dans les CEF
du fait du caractère
intégral de la prise en charge. Si une quinzaine de centres accueillent
des jeunes filles, un seul, celui de Doudeville (Seine-Maritime) leur
est entièrement dédié
.

(3) Des structures coûteuses et
peu optimisées

La durée moyenne des séjours s’est
élevée en 2016 à 3,9 mois
, en-deçà
de la durée théorique fixée à six mois :
49 % des placements en CEF ont duré entre trois et six mois,
24 % entre un et trois mois et 17 % moins d’un mois137(*). Un grand nombre de
placements se concluent en incarcération suite à des
comportements problématiques ou violents (fugues
répétées, incidents divers), ou à la suite d’une
condamnation prononcée dans le cadre d’une autre affaire. Le passage du
jeune à sa majorité entraîne généralement la
fin de sa prise en charge en CEF.

Ces éléments expliquent un taux
d’occupation effective de 78 %
en 2017, en légère hausse
mais en-deçà des objectifs fixés par le Gouvernement, qui
vise un taux de 85 %138(*), conforme au taux de prescription. Il convient de
rappeler qu’en raison des contraintes inhérentes à l’accueil d’un
public particulièrement difficile, notamment le renouvellement des
placements dont la durée est limitée, les fugues, les
incarcérations ou encore les hospitalisations, le taux d’occupation n’a
pas vocation à atteindre 100 % dans ces établissements.

Le niveau d’encadrement et le taux d’occupation expliquent que
le coût moyen d’une journée d’hébergement en CEF
s’élève à 661 euros en 2017 (le coût prévu
pour l’année 2018 est de 690 euros)139(*), ce qui en fait le dispositif le plus coûteux
de la PJJ
140(*).

2. Les CEF
constituent le cadre d’un travail utile d’insertion
a) Une prise en charge intensive, visant
un retour dans la formation et l’emploi
(1) Une prise en charge organisée
en trois phases

L’article 18 de l’arrêté du 31 mars 2015 fixant
le cahier des charges des CEF prescrit que « les modalités
de fonctionnement du centre éducatif fermé reposent sur trois
phases ayant pour objectif de favoriser l’évolution du mineur pendant la
durée du placement. Ces trois phases correspondent à l’accueil du
mineur, à la consolidation du projet personnalisé du mineur et
à la préparation à la sortie du
mineur
 »141(*).

Se succèdent ainsi trois modules,
d’une durée variable :

un premier module, dit
« d’accueil »
, qui a pour objet de mener
une évaluation globale du mineur
, portant tant sur sa
personnalité, ses capacités d’intégration au groupe, que
sur sa situation scolaire ou sa santé physique et mentale142(*). Un projet éducatif
individualisé est élaboré à partir de ce bilan et
formalisé. C’est dans cette phase que les contraintes pesant sur le
jeune, en particulier le régime des sorties et des relations avec
l’extérieur, sont les plus strictes ;

un deuxième module consacré à
la prise en charge éducative du mineur
(cf.
infra) ;

le dernier module est consacré à la
préparation de la sortie
. Il s’agit de préparer
concrètement le projet du mineur à l’issue du placement, ce qui
implique une coordination avec les services territoriaux éducatifs de
milieu ouvert (STEMO) et l’association des établissements scolaires et
médicaux du lieu de résidence du mineur. Cette phase a pour objet
« de prévenir la rupture des rythmes de vie induite par la
fin du placement afin d’éviter qu’elle ne soit source de
réitération du comportement
délinquant
 »143(*) ; elle peut donc se traduire par un
allégement progressif des contraintes pesant sur le jeune. Un rapport de
fin de parcours est adressé au magistrat prescripteur.

(2) Une prise en charge intensive, qui
repose sur des activités quotidiennes

La circulaire du 10 mars 2016 prévoit que les CEF
proposent un « programme d’activités
soutenu
 », qui « constitue un des outils
indispensables pour une relation éducative de qualité et
contribue à la structuration de la journée et à
l’instauration d’un cadre sécurisant
»144(*).

À cette fin, il revient au centre de mettre en
place des activités quotidiennes, qui peuvent relever de l’insertion
scolaire et professionnelle
– la circulaire précitée
prescrit l’organisation de trois ateliers techniques minimum – ou
d’autres domaines : activités sportives, culturelles,
d’éducation ou de détente.

Une place importante est donnée à la
découverte des métiers et des gestes professionnels
. Si
la durée du séjour ne permet pas l’acquisition de diplômes
professionnels, il s’agit de donner à des jeunes aux
antécédents scolaires souvent difficiles le goût d’un
métier ou d’une activité, voire de leur permettre
d’acquérir des certifications ou des unités capitalisables.

Ces activités sont souvent proposées en
en lien avec d’autres structures de la PJJ, notamment les unités
éducatives d’activités de jour (UEAJ) ou d’autres partenaires
(entreprises locales, compagnons du devoir, etc.)
.

Les activités proposées en CEF :
l’exemple du CEF de Savigny-sur-Orge

Situé sur le site de la Ferme de Champagne, le CEF
jouxte les installations de l’unité éducative d’activités
de jour (UEAJ), qui sont mises à la disposition des mineurs
placés au CEF. Sont notamment présents un restaurant
d’application, un atelier de génie civil, un plateau logistique et un
potager, qui permettent de proposer aux mineurs placés d’être
initiés à ces activités. Selon leurs affinités et
les possibilités, les mineurs placés peuvent suivre une formation
qui peut être qualifiante, à l’instar de certains certificats de
qualification professionnelle (CQP) ou du certificat d’aptitude à la
conduite en sécurité (CACES) d’engins de manutention. Dans ces
activités, les mineurs placés du CEF côtoient des jeunes
relevant de l’accueil en milieu ouvert ainsi que des missions locales. L’offre
de formation peut être complétée par le travail avec des
partenaires extérieurs : par exemple, l’entretien des extérieurs
et des pelouses est confié à une entreprise qui forme des mineurs
placés.

Le CEF entretient sur les pelouses attenantes plusieurs enclos
contenant différents animaux : ânes, chèvres, chiens
primitifs (husky et malamute), rats domestiques, poules, fourmis. Ces animaux
servent une fonction pédagogique, dans le cadre de ce que le CEF nomme
la « zoopédagogie » : l’exposition aux animaux ayant pour
objectif de créer un rapport affectif (« faire ressortir
leur âme d’enfant
 »), de faire découvrir le
fonctionnement des sociétés animales et de faire
réfléchir les jeunes sur leur place dans la société
humaine. Plus généralement, le CEF mise sur l’expérience
pratique et le geste manuel plutôt que sur les « grands discours
qui les dépassent
[les mineurs placés] ».

Le CEF propose également des séjours dits
d’apaisement dans une ferme du Sud de la France produisant du fromage de
chèvre, dans laquelle les jeunes vivent en communauté avec la
famille qui les accueille et participent à la production et à la
vente.

Source : compte rendu du déplacement de la
mission d’information

(3) L’enseignement dispensé en
CEF

L’enseignement scolaire dispensé en CEF est au coeur de
la mission d’insertion : il a pour objet de poursuivre la formation
initiale des mineurs, éventuellement en réintégrant un
établissement scolaire pendant leur placement, et « pour
les plus de seize ans, à défaut d’une poursuite d’études
générales ou technologiques, de s’engager dans une formation
professionnelle 
»145(*).

La majorité des mineurs placés en CEF ont eu des
scolarités heurtées voire interrompues, souvent dès les
premières années du collège. Il en résulte un
niveau scolaire très faible, parfois de l’ordre du cours
élémentaire. En outre, les mineurs âgés de moins de
seize ans sont soumis à l’obligation scolaire146(*), qui n’est pas remise en
cause par le placement.

À cette fin, un enseignant exerçant
à temps plein, le plus souvent un professeur des écoles, est
affecté dans chaque CEF
. Membre à part entière de
l’encadrement et placé à ce titre sous l’autorité du
directeur du CEF, l’enseignant est chargé d’organiser les
activités scolaires.

Le recrutement et la formation des enseignants
exerçant en CEF

Les enseignants exerçant en CEF sont des personnels
expérimentés, prélevés sur la dotation de
l’académie concernée ; aucun néo-titulaire n’exerce
donc en CEF.

Le recrutement se fait sous la forme d’un poste à
profil ; les candidats ayant répondu se présentent à
un entretien individuel et le recrutement est du ressort d’une commission mixte
associant l’éducation nationale et la justice. Les détenteurs du
certificat d’aptitude professionnelle aux pratiques de l’éducation
inclusive (CAPPEI) sont privilégiés mais des enseignants ayant
l’expérience de publics difficiles sont également admis.

Les enseignants nouvellement nommés en CEF
reçoivent une formation d’adaptation à l’emploi, à raison
de deux sessions de cinq jours, organisée conjointement avec la
protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Source : audition de M. Jean-Marc Huart, DGESCO, le 6
juin 2018

Dans le cadre du module d’accueil, l’enseignant effectue un
bilan des acquis scolaires et professionnels du mineur arrivant et
détermine avec lui un parcours de formation. L’obtention d’une
qualification, à l’instar du certificat de formation
générale (CFG), qui atteste d’une maîtrise satisfaisante
des connaissances et des compétences attendues en fin de cycle 3
(CM1-CM2 et classe de sixième), ou du diplôme national du brevet,
est particulièrement visée.

Il est prévu à cet effet un volume
d’enseignement hebdomadaire d’au moins quinze heures pour chaque mineur
placé
 ; la circulaire du 22 février 2005
précise que « si cet enseignement de quinze heures n’est
pas d’emblée possible pour tout jeune entrant en CEF, il n’en demeure
pas moins un objectif à atteindre, au regard du nombre d’heures de cours
prévues dans l’emploi du temps du
collège 
»147(*).

Orientation des élèves et examens et
attestations obtenus en 2012-2013

887 jeunes ont été accueillis sur l’année
dans les 34 CEF qui ont apporté une réponse. Pour quelques
élèves, notamment ceux originaires des pays tiers, leurs
caractéristiques n’ont pas été renseignées et
n’apparaissent pas dans ce bilan.

Le bilan suivant se base sur 880 élèves :

– Orientation : 31 élèves ont
réintégré un collège, 18 un lycée
professionnel, 8 un lycée, 129 un dispositif de formation
professionnelle, 38 ont rejoint un centre de formation de la PJJ, 117 ont
été incarcérés, 32 sont en établissements de
santé, 18 ont rejoint la vie active et 19 ont rejoint leur
famille ;

– Examens : 146 élèves ont obtenus le CFG, 11 le
diplôme national du brevet des collèges et 3 un CAP ;

– Attestations : 95 élèves ont obtenu
l’attestation de sécurité routière, 79 le brevet
informatique et Internet (B2i), 2 le brevet d’aptitude aux fonctions
d’animateur (BAFA) et 14 ont suivi la formation aux premiers secours.

Source : dossier ministre de la DGESCO (2014)

(4) Le maintien et la consolidation des
liens avec les familles

Le partenariat avec les familles et l’adhésion
de ces dernières aux mesures sont un facteur important de la
réussite des mesures de placement et de la réinsertion du jeune.

Dans le cadre notamment de la reprise d’études ou du
retour en formation que vise le séjour en CEF, la circulaire conjointe
des ministères de la justice et de l’éducation nationale
précise qu’« il est indispensable d’instaurer ou
de consolider la relation avec les titulaires de l’autorité
parentale
. L’implication des parents à toutes les
étapes de la scolarité de leur enfant est un facteur favorable
à la réussite du parcours
(…). Dans cet esprit, il
s’agit d’accorder une attention particulière aux parents les plus
éloignés de l’institution scolaire
 » 148(*).

À l’exception du module d’accueil, et en fonction de la
situation et du comportement de chaque jeune, des retours ponctuels au
sein de la famille peuvent avoir lieu
. Le rapprochement avec
l’environnement familial s’intensifie au fil du séjour afin de
préparer la sortie. Les membres de la famille conservent un droit de
visite, sauf restriction décidée par le magistrat prescripteur.
Les titulaires de l’autorité parentale sont tenus informés du
contenu du règlement de fonctionnement du CEF, du déroulement de
la prise en charge du mineur et des difficultés éventuelles.

b) Les prescriptions en matière
d’enseignement et d’ateliers sont toutefois rarement atteintes

Le rapport d’évaluation de 2015 mettait en
évidence les limites du travail d’insertion mené dans les
CEF
 : « un déficit d’activités
éducatives proposées aux mineurs et une structuration
insuffisante de leurs emplois du temps
 » ainsi qu’un nombre trop
limité d’activités techniques, enfin, s’agissant de
l’enseignement, « le volume horaire hebdomadaire d’enseignement
scolaire par mineur fixé par les textes est rarement
atteint 
»149(*).

Mme Sophie du Mesnil-Adelée, inspecteur de la PJJ,
soulignait que, « nous sommes en-deçà et
parfois même encore très loin
 
» de
l’objectif des quinze heures hebdomadaires
 ; en la
matière, « le frein principal procède du stade
de déscolarisation de certains mineurs, dont le niveau scolaire est
parfois proche du CE2. Dans ces conditions, la reconstruction des bases et une
progressivité sont nécessaires avant le retour en
établissement ou en CFA. Pour ceux qui présentent des
difficultés psychologiques, le soin constitue également un
préalable
 »150(*).

La scolarisation des mineurs placés en CEF dans
les établissements scolaires situés alentour demeure peu
pratiquée
, de l’ordre de l’exception. Mme Adeline Hazan,
contrôleur général des lieux de privation de
liberté, citait l’exemple du CEF de Saint-Denis-Le-Thiboult dans l’Eure,
où l’équipe pédagogique « a su nouer des
liens avec l’extérieur, par exemple avec le collège du village
voisin susceptible d’accueillir des mineurs du CEF
 »151(*).

Se pose également la question de la
continuité de l’enseignement dispensé
. Le service
d’enseignement n’est en effet pas assuré pendant les vacances scolaires,
ce qui se révèle problématique selon le temps du
placement : un mineur placé en CEF du mois de mars à
septembre se verrait privé de deux mois et demi d’enseignement.
Interrogés à ce sujet, les représentants du
ministère de l’éducation nationale n’ont pas indiqué
qu’une évolution en la matière était envisagée,
arguant qu’elle impliquerait de revoir les obligations réglementaires de
service des enseignants.

Toutefois, comme le rappelait M. Marc Bablet, chef du bureau
de la politique d’éducation prioritaire et des dispositifs
d’accompagnement à la direction générale de l’enseignement
scolaire (DGESCO), « la circulaire de 2005 relative à
l’enseignement en CEF précise que le volume annuel d’enseignement peut
être réparti autrement que sur 36 semaines
 ».
Cependant, il ne semble pas que cette possibilité ait jamais
été mise en oeuvre152(*).

3. Des structures
fragiles, dont les résultats dépendent beaucoup de l’implication
des équipes
(1) L’absence d’éléments
statistiques permettant d’évaluer les CEF

C’est non sans étonnement, compte tenu du coût et
du caractère controversé du dispositif, que votre rapporteur a
appris que le ministère n’était pas en mesure de produire
un suivi des trajectoires des jeunes ayant réalisé un
séjour en CEF, afin d’en évaluer les conséquences sur leur
parcours et notamment le taux de réitération
.

Ce suivi n’est pas effectué par les CEF
eux-mêmes, comme les membres de la mission ont pu le constater à
l’occasion de leur déplacement au CEF de Savigny-sur-Orge.

Les seuls chiffres disponibles proviennent d’une enquête
sur la réitération des mineurs placés en CEF menée
entre 2003 et 2007153(*). Elle met en évidence une corrélation
inverse entre la durée du séjour en CEF et la
réitération dans l’année qui suit le
séjour ; le taux de réitération s’élève
à :

– plus de 80 % pour des séjours inférieurs
à quatre mois ;

– à peu près à 70 % entre quatre et
sept mois de séjour ;

– un peu plus de 55 % au-delà de sept mois de
séjour.

C’est à partir d’une durée de séjour de
cinq mois et demi que le taux de réitération est
significativement plus faible. Cela doit être considéré
à la lumière des durées effectives de placement qui sont,
comme on l’a vu, plus proches de quatre mois. En tout état de cause, ces
évaluations restent trop parcellaires pour une évaluation fine du
dispositif. À cette fin, la PJJ a déclaré entreprendre une
étude de cohorte des mineurs délinquants pris en charge, permise
par les améliorations en cours de son logiciel GAME.

Votre rapporteur partage le point de vue de notre
collègue Mme Josiane Costes, rapporteur pour avis de la commission des
lois du Sénat sur les crédits de la protection judiciaire de la
jeunesse, qui considérait qu’« au regard de
l’importance, mais aussi du dynamisme du prix de journée dans le
CEF
(SAH et secteur public confondus) et dans la
perspective de la création de vingt nouveaux centres, il apparaît
indispensable de pouvoir mesurer l’efficacité de cette prise en
charge
 »154(*).

Proposition : mener une évaluation plus
régulière des CEF et des conséquences du placement en
matière de réitération et de réinsertion.

(2) Un dispositif structurellement
fragile et aux résultats inégaux

ï Des structures fragiles et
inégales

Entendue par la mission d’information, Mme Catherine Pautrat,
inspectrice générale de la justice, rappelait que les
CEF
« sont des structures qui sont fragiles par
définition ; je les qualifie de « systémiques » dans la
mesure où la réussite dépend de facteurs qui se
cumulent
: qualification et cohésion de l’encadrement,
structure de l’établissement et des procédures de
référence, environnement propice à l’insertion, etc.
À partir du moment où l’un de ces critères n’est
pas rempli, le CEF ne fonctionnera pas
 »155(*).

Si certains CEF jouissent d’une bonne réputation et
semblent obtenir des résultats favorables, d’autres centres sont
régulièrement fermés ou connaissent des dysfonctionnements
graves. La CNCDH relève qu’« en 2016, les indicateurs de
la PJJ montrent que 20 % des CEF associatifs ont connu des
dysfonctionnements (fermeture administrative, réduction de la
capacité autorisée…), et cela sans tenir compte des CEF du
secteur public. En 2017, les cas recensés uniquement dans la presse
permettent de souligner la fermeture d’au moins
6 CEF
 »156(*). Mme Adeline Hazan observait que
« le projet éducatif est souvent de qualité
nettement insuffisante ; la discipline y est soit trop stricte, soit trop
laxiste
 »157(*).

De plus, un fonctionnement satisfaisant ne semble jamais
garanti dans la durée : l’arrivée d’un jeune qui va changer
la dynamique du groupe comme un changement dans l’équipe
d’éducateurs peuvent perturber le fonctionnement du centre. Mme
Catherine Pautrat soulignait ainsi que « la fragilité
que j’évoquais tient au fait que le bon fonctionnement d’un CEF
à un instant donné ne garantit pas son bon fonctionnement dans la
durée
. Des CEF jugés performants peuvent
connaître, l’année suivante, des dysfonctionnements graves :
violences envers les jeunes, maltraitance, pratique excessive de la
contention
 »158(*).

ï Des structures confrontées à
l’instabilité des équipes

La difficulté principale auxquels sont
confrontés les CEF est sans conteste l’instabilité de leur
encadrement
.

Les conditions de travail particulières aux CEF, au
contact d’un public très difficile, l’absence de valorisation
indemnitaire et l’isolement géographique (cf. infra) expliquent
en grande partie le fort turn-over des éducateurs. Mme Adeline
Hazan expliquait que « la difficulté réside dans le
fait que peu d’éducateurs veulent travailler en CEF, ce qui explique le
recours fréquents à des salariés en CDD, incompatible avec
la constitution d’équipes stables
 »159(*).

Alors que les CEF auraient besoin d’éducateurs
formés et expérimentés, on y trouve davantage de jeunes
sortis d’école, voire des contractuels. Les inspections
générales constataient à cet effet en 2015 que, dans le
secteur public, les postes en CEF « ne font l’objet
d’aucune formalité de sélection
alors qu’un
profil professionnel adapté constitue une garantie pour satisfaire aux
exigences du fonctionnement des CEF
 ». Elles notaient
également que « les éducateurs ne
présentant pas les aptitudes requises peuvent se retrouver en plus
grande difficulté entraînant une fragilité de la
cohésion d’équipe susceptible de compromettre la prise en charge
des jeunes
 »160(*). En outre, dans le secteur associatif
habilité, qui est confronté aux mêmes problèmes de
recrutement, la PJJ peine à s’assurer de la qualité des
recrutements. La pénurie de personnel qualifié peut les conduire
à se tourner vers des profils plus éloignés du monde de
l’éducation et du travail social, des coachs sportifs par exemple.

Enfin, les interlocuteurs soulignent les
difficultés liées à l’absence d’une culture commune au
sein de l’encadrement
: les enseignants, en particulier, font part
d’un sentiment d’isolement et d’une intégration perfectible au sein de
l’équipe éducative, qui relève essentiellement de la PJJ.

En réponse à cette situation, le
renforcement de l’attractivité de l’exercice en CEF doit constituer une
priorité
 : il passe par une revalorisation indemnitaire,
une formation appropriée à la prise de poste et un recrutement
adapté aux besoins.

Votre rapporteur appelle en conséquence de ses voeux,
dans le secteur public, un recrutement sur profil des éducateurs
de la PJJ
, à l’instar de ce qui est pratiqué pour les
enseignants affectés en CEF, et recommande que les employeurs du secteur
associatif habilité soient incités à formaliser des fiches
de postes adaptées à la mission des CEF.

Proposition : profiler les postes d’éducateurs en
centre éducatif fermé, améliorer la formation
spécifique à la prise de poste et revaloriser le régime
indemnitaire lié.

ï La situation géographique et les liens
avec l’extérieur

La localisation en zone rurale de nombreux CEF
participe de leurs difficultés, notamment en matière
d’attractivité
 : le recrutement de professionnels
qualifiés, y compris des enseignants, en est rendu plus difficile.
L’accès aux formations et le maintien des liens familiaux en
pâtissent également.

Les inspections générales constataient
également que l’implantation de certains CEF en zone rurale,
« loin des bassins d’emploi, peut constituer un frein à
[leur] politique partenariale et à l’accompagnement vers
l’autonomie des mineurs
 »161(*). En conséquence, elles préconisaient
notamment d’engager « une réflexion sur la
faisabilité du rattachement systématique des mineurs des CEF
à un établissement scolaire
 »162(*).

L’ouverture du CEF sur son environnement et le tissage
de liens avec ses partenaires
– autres dispositifs de la PJJ,
établissements scolaires, entreprises, associations, missions locales –
sont des éléments déterminants d’une bonne
préparation des jeunes à la sortie et à
l’insertion
 ; en 2011, MM. Jean-Claude Peyronnet et
François Pillet, observaient déjà qu’un CEF
« n’est pas une entité fonctionnant en vase clos. Au
contraire, sa réussite dépend pour une très large part des
liens que le centre parvient à nouer avec le territoire dans lequel il
s’inscrit
 »163(*).

Les évaluations successives des CEF ont mis en
évidence un déséquilibre de leur implantation
géographique
. Les ouvertures survenues depuis 2012 ont
tenté de rétablir cet équilibre, en étant
situées au plus près des bassins de délinquance et des
centres urbains164(*).
Comme l’illustre la carte ci-après (qui ne tient pas compte de
l’ouverture d’un CEF supplémentaire à Marseille en 2017),
certaines régions, notamment le Sud-Est et l’Île-de-France,
continuent de connaître un déficit de structures adaptées,
ce qui entraîne des éloignements géographiques. La
création de CEF supplémentaires devra tenir compte de la
nécessité d’un réajustement géographique du
dispositif.

Source : commission des lois du Sénat

En particulier, l’absence d’un CEF consacré
à l’accueil des jeunes filles dans la moitié du sud du pays est
regrettée
, le seul centre qui leur est réservé
étant situé en Normandie.

4. Mieux
préparer les jeunes à la sortie et améliorer le suivi des
jeunes à l’issue du séjour

Comme le rappelaient MM. Jean-Claude Peyronnet et
François Pillet, le CEF n’a pas pour objet de « prendre en
charge le mineur pendant plusieurs années, mais bien, au terme d’un
bilan complet sur sa situation scolaire, familiale, sociale, sanitaire et
psychologique, de le « remettre sur des rails » et de le
réinscrire dans un dispositif de droit commun
 »165(*).

Un soin particulier doit en conséquence
être donné à la préparation à la sortie, afin
d’amoindrir la rupture que constitue le passage du CEF
, dispositif
très encadré, à un retour au domicile ou à
une prise en charge dans une autre structure
.

Dans son compte rendu de visite au CEF « Les
Cèdres » de Marseille, la CNCDH soulignait le fait que
« malgré la préparation des projets de sortie, ces
derniers sont mis en échec dès le retour du mineur au domicile,
en raison d’un cadre moins contenant
 » ; elle citait comme
solutions la prolongation du placement en CEF « afin
d’étayer le projet de sortie
 », l’instauration de
séjours séquentiels, permettant un retour progressif des mineurs
dans leur famille, ou encore l’insertion dans des microstructures, à
l’instar de « mini-colocations, des dispositifs de familles
d’accueil ou des séjours en montagne
 »166(*).

L’implication et le suivi du mineur par le service territorial
éducatif de milieu ouvert (STEMO) sont essentiels pour faciliter
l’insertion sociale et professionnelle du jeune à l’issue du placement
en CEF. La circulaire précitée du 10 mars 2016 prévoit
à cet effet des échanges réguliers entre le STEMO
et le CEF
, afin de « clarifier et formaliser la place et
le rôle de chaque établissement et service et de chaque
intervenant et de repérer les échéances du parcours du
mineur
 »167(*). Ce partenariat doit impliquer
l’éducation nationale, afin de faciliter le retour en formation dans un
établissement scolaire à l’issue du séjour, et, le cas
échéant, d’autres structures à l’instar des missions
locales et des services de l’aide sociale à l’enfance (ASE).

L’assouplissement des conditions de placement pendant
la phase de préparation à la sortie contribue à favoriser
une réinsertion réussie
. À cet effet,
l’article 52 du projet de loi de programmation 2018-2022 et de
réforme pour la justice permettra, dans le cadre d’un placement en CEF,
un accueil temporaire du jeune dans d’autres lieux
(établissement éducatif plus ouvert, famille d’accueil,
foyer de jeunes travailleurs, hébergement autonome en appartement) afin
de préparer la fin de son placement. Votre rapporteur
soutient pleinement cette mesure
.

Proposition : mieux préparer la sortie et
renforcer l’accompagnement des mineurs à la sortie du CEF, en
assouplissant les conditions de placement et en associant les partenaires
extérieurs.

C. LES STRUCTURES
HOSPITALIÈRES : ÉVITER LA RUPTURE DE L’ENFERMEMENT
THÉRAPEUTIQUE

En complément des développements figurant dans
la première partie du rapport relatifs au phénomène de
l’enfermement thérapeutique des mineurs et à ces incidences
juridiques, un éclaircissement doit maintenant être apporté
sur le cadre institutionnel de cet enfermement.

Pour éviter l’effet de désinsertion qu’une
hospitalisation complète prolongée pourrait entraîner, les
professionnels de santé privilégient les soins ambulatoires, qui
permettent au jeune de poursuivre sa scolarité ou sa formation, ou les
hospitalisations de jour, qui maintiennent un lien étroit avec le milieu
familial168(*).

Un éclairage sera également apporté sur
le cas particulier des mineurs détenus nécessitant des soins
psychiatriques, pour lesquels enfermement carcéral et enfermement
thérapeutique se superposent.

1. L’isolement
thérapeutique des mineurs : un remède historique qui
connaît des variations multiples
a) Isolement
thérapeutique et enfermement pénal

La question du soin thérapeutique pouvant recourir
à certaines mesures privatives de liberté est historiquement
très liée à celle de l’incarcération
répressive des mineurs. Dès le début des années
1940, dans un mouvement de réforme du système judiciaire des
mineurs, on observe une volonté de dégager les actes
délictuels commis par des mineurs du champ de la répression
pénale
pour les faire relever d’une autre forme de prise en
charge169(*). Il
s’agissait alors de regrouper les délinquants mineurs et les enfants
atteints de troubles physiques ou mentaux au sein d’une catégorie plus
large des « enfants inadaptés ».

Cette volonté de dépénaliser la
délinquance juvénile, au profit d’une réponse davantage
tournée vers l’accueil thérapeutique, a néanmoins
posé deux grandes séries de problèmes, dont la pratique
actuelle ne s’est pas tout à fait dégagée :

– la dissolution de la catégorie des mineurs
délinquants dans la catégorie des mineurs requérant des
soins psychiatriques suppose que la délinquance juvénile
revêt une nature nécessairement pathologique
170(*). Bien que ce postulat ait
été depuis largement contesté, il paraît
néanmoins à votre rapporteur que certains de ses effets soient
toujours d’actualité. En effet, la confusion, même partielle, de
la population juvénile délinquante et de la population
juvénile atteinte de troubles mentaux a indéniablement
contribué à la justification et à la diffusion des
mesures privatives de liberté dans le cadre
thérapeutique
 ;

– elle a durablement installé le soin apporté
au mineur atteint de troubles mentaux comme un soin doublement
contraint 
: en effet, l’incapacité
juridique
du mineur dispensait déjà largement le
praticien médical de recueillir son consentement, mais l’assimilation
initiale de l’enfermement thérapeutique à
un enfermement préventif de l’acte
délinquant a par ailleurs fortement diminué sa possibilité
de refuser les modalités du soin dispensé.

Aux termes mêmes des spécialistes,
« il est difficile pour les patients de distinguer l’aspect
thérapeutique de l’isolement de son aspect punitif. […] Le principal
risque de l’utilisation de l’isolement est qu’il devienne une
modalité de maltraitance institutionnelle, le
problème n’étant pas alors l’isolement en lui-même mais
l’usage qui en est fait
 »171(*).

b) La privation de
liberté dans le cadre thérapeutique est encadrée

Les deux modalités principales de privation de
liberté dans le cadre thérapeutique sont
l’isolement et la contention. Elles ont
été consacrées au niveau législatif par la loi du
26 janvier 2016172(*),
créant un article L. 3222-5-1 du CSP. L’introduction de cet
article, issue d’une initiative parlementaire de notre ancien collègue
député Denys Robiliard, était particulièrement
nécessaire en l’absence d’encadrement juridique précis de ces
pratiques.

Article L. 3222-5-1 alinéas 1 et 2 du
CSP

L’isolement et la contention
sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être
procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou
imminent pour le patient ou autrui, sur décision d’un psychiatre, prise
pour une durée limitée. Leur mise en oeuvre doit faire
l’objet d’une surveillance stricte confiée par l’établissement
à des professionnels de santé désignés à
cette fin.

Un registre est tenu dans chaque établissement de
santé autorisé en psychiatrie et désigné par le
directeur général de l’agence régionale de santé
pour assurer des soins psychiatriques sans consentement. Pour
chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du
psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa
durée et le nom des professionnels de santé l’ayant
surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme
numérique, doit être présenté, sur leur demande,
à la commission départementale des soins psychiatriques, au
contrôleur général des lieux de privation de liberté
ou à ses délégués et aux parlementaires.

En conséquence de cette consécration
législative, la Haute Autorité de santé (HAS) a
publié en février 2017 une série de
recommandations de bonne pratique détaillant les
mesures de contention et d’isolement :

– pour la contention : elle
peut prendre deux formes principales, la contention physique, qui
consiste dans « le maintien ou l’immobilisation du patient en
ayant recours à la force physique
 », et la contention
mécanique, qui consiste dans l’utilisation de tous moyens
« empêchant ou limitant les capacités de
mobilisation volontaire 
». Il est indiqué que la
contention ne doit intervenir qu’exceptionnellement et en dernier recours, et
uniquement dans le cadre d’une mesure d’isolement. Il ne peut y avoir recours
à des moyens de « contention
mécanique ambulatoire
 » (la fameuse camisole) qu’en
cas de « troubles psychiatriques gravissimes de longue
évolution avec des conduites auto-agressives ou de mutilations
répétées
 » ;

– pour l’isolement : il s’agit
du « placement à visée de protection dans un espace
dont le patient ne peut sortir librement et qui est séparé des
autres patients
 ». Cette mesure, qui ne doit jamais aller
à l’encontre de la dignité de l’intéressé, ne peut
être mise en oeuvre que dans des cas très circonscrits et pour des
durées très restreintes.

L’article L. 3222-5-1 du CSP n’interdit nullement la pratique
de la contention et de l’isolement sur les mineurs admis pour des soins
psychiatriques et ne prévoit aucune disposition
spécifique les concernant
. En revanche, l’inscription de
l’article L. 3222-5-1 au chapitre du CSP relatif aux soins sans
consentement ainsi que les recommandations de bonne pratique de la HAS
prescrivent explicitement que la contention et l’isolement ne peuvent
être pratiquées que dans des cas d’hospitalisation sans
consentement, et jamais dans des cas d’hospitalisation libre
.

Par conséquent, aucune pratique d’isolement
thérapeutique ne peut être légalement admise dans
le cas d’un mineur admis en hospitalisation libre
(c’est-à-dire
sur demande des titulaires de l’autorité parentale).

c)
L’ « enfermement chimique »

Alors que les formes physiques de l’isolement
thérapeutique ne peuvent logiquement advenir que dans un cadre
institutionnel contraint, votre rapporteur souhaite évoquer le sujet de
l’enfermement médicamenteux, ce que
l’on appelle parfois la « camisole chimique ». Il peut
concerner des patients mineurs atteints de troubles psychiatriques, mais aussi
de jeunes délinquants dont on souhaite canaliser la violence et les
réactions incontrôlées par l’administration massive de
psychotropes.

Les médicaments psychotropes

Aux termes de la HAS173(*), il s’agit de médicaments qui ont la
propriété de modifier l’activité du cerveau en y
réduisant ou en y stimulant certains processus biochimiques. Leur effet
peut être soit stimulant, soit sédatif. On distingue six grandes
catégories de médicaments psychotropes :

– les hypnotiques, souvent des
benzodiazépines, qui luttent contre certains troubles du
sommeil ;

– les anxiolytiques, qui réduisent les
symptômes anxieux ;

– les neuroleptiques ou
antipsychotiques
, qui réduisent les symptômes
psychotiques dans certains troubles du comportement liés à des
maladies comme la schizophrénie ;

– les thymorégulateurs, qui traitent
les épisodes maniaques et dépressifs du trouble
bipolaire ;

– les antidépresseurs, qui traitent
les épisodes dépressifs avérés et sont
indiqués dans certains troubles anxieux ;

– les psychostimulants, qui soignent les
troubles déficitaires de l’attention.

La prescription de médicaments psychotropes est l’un
des actes les plus sensibles prescrits par le pédopsychiatre. Le corps
médical est traversé de débats sur le recours à la
prescription médicamenteuse dans le cadre d’une prise en charge devant
nécessairement prendre en compte des facteurs sociaux ou
affectifs : pour certains médecins, la prescription
médicamenteuse peut tout à fait participer d’une prise en charge
globale, pour d’autres elle court-circuiterait mécaniquement la
réflexion psychodynamique propre à chaque patient. De part et
d’autre de cette controverse, qu’il n’est nullement ici question de trancher,
des reproches de « sur-prescription » et
a contrario de « réticence à
prescrire
 » peuvent être formulés.

La réticence à prescrire de
certains pédopsychiatres a trois explications principales :

– elle peut résulter du caractère lacunaire de
leur formation, qui « comporte peu d’enseignements
spécifiques de psychopharmacologie
pédiatrique
 »174(*) ;

– elle peut s’expliquer également par le cadre
particulier des prescriptions de psychotropes à des enfants ou
adolescents, qui ne peuvent, pour certaines d’entre elles, être faites
qu’en dehors du cadre réglementaire de l’autorisation de mise
sur le marché (AMM)175(*)
, ce qui engage la responsabilité
personnelle du prescripteur et ne garantit pas le remboursement des soins par
la sécurité sociale ;

– elle est aussi le fruit de préoccupations strictement
éthiques. Les structures cérébrales de l’enfant
étant encore en formation et les effets à long terme des
psychotropes prescrits dans l’enfance n’ayant fait l’objet d’aucune
étude étayée, de nombreux praticiens
préfèrent appliquer le principe de précaution en
s’abstenant de prescrire.

À l’inverse, la pratique de la sur-prescription
médicamenteuse chez l’enfant
présente des risques
importants qu’il est impératif de contrôler.
Le problème est particulièrement prégnant aux
États-Unis où il n’est pas rare qu’un enfant se voit administrer
un psychostimulant, à la demande de parents soucieux de leur
réussite scolaire et sur simple consultation d’un
généraliste176(*). Bien que la France se soit toujours montrée
plus méfiante que les États-Unis à l’égard de la
prescription de psychotropes chez l’enfant, une étude de l’institut
national de la santé et de la recherche médicale (Inserm)
publiée en 2012 faisait état d’une augmentation de ces
prescriptions et, par conséquent, de leur risque de
mésusage177(*).

Par ailleurs, l’acte de prescrire un psychotrope chez l’enfant
ou l’adolescent n’est pas seulement délicat en raison des
spécificités du patient, mais également du contexte
familial dans lequel il intervient. La méfiance initiale des parents
à l’égard de ces traitements médicamenteux place parfois
le prescripteur dans une position inconfortable où il doit veiller au
strict respect du traitement. Néanmoins, lorsque le traitement rencontre
le succès, il arrive que ces mêmes parents se montrent favorables
à sa poursuite, négligeant ainsi les causes psychosociales du
trouble psychiatrique du mineur.

Au-delà des remarques sur l’étayage
nécessaire de la pédopsychiatrie qu’il a formulées dans
son précédent rapport178(*), votre rapporteur rappelle son attachement au
respect des conditions de prescription des
psychotropes recommandées par la HAS
179(*) :

– précaution : toute prescription
doit être prudente, raisonnée et basée sur des
données objectives permettant au prescripteur d’évaluer
régulièrement le rapport bénéfice/risque pour
chaque patient ;

– spécialité du
prescripteur
 : hors situations d’urgence, les psychotropes
doivent être prescrits par un spécialiste en neurologie de
l’enfant ou en psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent ou par un
médecin très familier du traitement des troubles du comportement
de l’enfant et de l’adolescent ;

– subsidiarité du traitement,
une fois qu’un examen clinique aura éliminé toute cause
somatique ;

– surveillance des effets par le
prescripteur
.

2. Un objectif
encore imparfaitement réalisé : abattre les murs autour du
patient mineur
a) Un enfermement
psychiatrique de plus en plus régulé : la persistance de
l’esprit de 1960

Les modalités de la prise en charge psychiatrique des
patients ont fait l’objet d’une réforme profonde instrumentée par
deux circulaires du 15 mars 1960180(*).

Ces circulaires, considérées comme
l’acte de naissance du secteur psychiatrique, marquent un
renouvellement important de l’encadrement administratif de
l’établissement psychiatrique, qui doit « de plus en plus
[devenir] un hôpital spécialisé pour maladies mentales et
non plus un asile où [sont] placées les personnes
considérées comme dangereuses pour la
société 
». Le traitement de la
personne atteinte de troubles psychiatriques se tourne résolument,
à compter de cette date, vers une
prise en charge
ambulatoire
, soucieuse d’une thérapie structurée autour
de plusieurs espaces et « séparant le moins possible le
malade de sa famille et de son milieu
 », au
détriment d’une prise en charge strictement
institutionnelle
.

La circulaire relative au programme d’organisation et
d’équipement de 1960, dont les principes irriguent encore la prise en
charge actuelle181(*),
isole le cas particulier des besoins des enfants en
matière d’hospitalisation. Elle distingue deux catégories
d’enfants ayant leur place à l’hôpital psychiatrique, en raison
« soit du fait qu’il s’agit de sujets nécessitant la mise
en oeuvre de traitements psychiatriques, soit du fait qu’ils relèvent de
techniques de rééducation analogues à celles qui sont
requises pour le traitement des malades mentaux proprement
dits 
». Il s’agit en fait de distinguer les mineurs atteints de
troubles psychopathologiques et les mineurs atteints d’un handicap mental ou
psychique susceptibles de recevoir des traitements similaires :

– pour la première catégorie, la circulaire
recommande de créer des services de neuropsychiatrie infantile de
petite taille. Le principal objectif de ces services est
d’assurer une rotation rapide de la file active en pratiquant
des hospitalisations de courte durée ;

– pour la seconde catégorie, la circulaire pose les
bases d’un accueil en instituts médico-pédagogiques (IMP),
aujourd’hui instituts médico-éducatifs (IME), dont elle
recommande qu’ils soient le plus possibles créés à
l’extérieur de l’établissement psychiatrique
.

La circulaire relative au plan directeur des hôpitaux
psychiatriques anciens pose quant à elle le principe d’une architecture
en « pavillons séparés ». Les
pavillons réservés aux enfants devaient veiller à
séparer les enfants de chaque sexe en groupes de huit à douze
« suivant leur âge mental, leur âge physique et leur
capacité d’adaptation 
». Outre la
séparation des pavillons, la circulaire ne donne pas d’autres
précisions sur l’étanchéité du secteur des enfants
et du secteur des adultes
. Rien n’est pas ailleurs dit des
modalités éventuelles d’isolement.

Malgré leurs lacunes, le principe posé par les
circulaires de 1960 est bien celui d’une prise en charge psychiatrique du
mineur soucieuse de prioriser le milieu extrahospitalier et,
par conséquent, de diminuer le recours aux pratiques d’isolement.

Pour autant, les évolutions successives du cadre
légal de la prise en charge psychiatrique n’ont pas
particulièrement fait diminuer le recours aux pratiques d’enfermement
thérapeutique des mineurs
. La loi du 27 juin 1990182(*) a explicitement introduit la
distinction entre hospitalisation libre et hospitalisation sous contrainte,
sans prévoir de droit spécifique pour les mineurs dont
l’hospitalisation est réputée libre lorsqu’elle est
demandée par les titulaires de l’autorité parentale.

Bien que la loi ait récemment réaffirmé
l’interdiction totale de recourir à l’isolement
thérapeutique dans le cas des hospitalisations libres
, il
demeure tout à fait possible, surtout dans le cadre d’une
hospitalisation permanente, d’opérer des
transformations d’hospitalisations libres en hospitalisations sous
contrainte
sur simple décision du directeur
d’établissement lorsque ce dernier estime un isolement
nécessaire183(*).
Cette possibilité était d’ailleurs explicitement prévue
par la circulaire dite Veil de 1993, aux termes de laquelle « si
l’évolution de l’état de santé d’un patient
jusque-là consentant aux soins exige qu’on transforme son mode
d’hospitalisation, [la loi] oblige le directeur de
l’établissement à prendre, dans les 48 heures, les mesures
nécessaires
 »184(*).

Ainsi, malgré une prise en charge majoritairement
centrée sur l’ambulatoire, la loi conserve une souplesse
importante
aux modalités d’hospitalisation complète, de
sorte à ne pas entraver le recours à l’isolement
thérapeutique
lorsque le directeur d’établissement
l’estime indispensable.

b) Les structures
spécifiques de la prise en charge des mineurs

Bien qu’elles les aient expressément visés, les
circulaires de 1960 n’avaient envisagé la prise en charge psychiatrique
des mineurs que de façon incidente, sans spécificité
particulière au sein de la prise en charge psychiatrique
générale. La nécessité de préciser le cadre
de cette prise en charge et de définir les jalons administratifs et
techniques de la pédopsychiatrie a donné lieu à plusieurs
circulaires en 1972185(*), en 1974186(*), en 1990187(*) et en 1992188(*), qui se sont attachées à appliquer une
continuité du parcours du patient mineur.

(1) Continuité dans l’espace

Ces circulaires ont détaillé les
structures
de la prise en charge psychiatrique des mineurs,
réparties entre soins ambulatoires et soins hospitaliers. Votre
rapporteur souhaite toutefois noter qu’aucune ne mentionne le recours à
l’isolement, laissant ce dernier au cadre légal
.

Les structures de la prise en charge psychiatrique des
mineurs

1) Les soins ambulatoires

a) La structure spécialisée
prépondérante est le centre
médico-psychologique
(CMP), qui réunit
une équipe pluridisciplinaire composée de personnels
médicaux et sociaux. Il doit être le premier point d’accueil de la
famille et le lieu de la construction et de la coordination du parcours de
l’enfant. Le rapport du Sénat de 2017 notait que les CMP
spécialisés dans la psychiatrie infanto-juvénile
étaient en 2016 au nombre de 1 545. Des délais très
importants d’accès à une première consultation (pouvant
aller jusqu’à 9 mois) ont également été
relevés.

b) Le CMP peut être relayé par le centre
d’accueil thérapeutique à temps partiel (CATTP)
, qui
peut maintenir ou favoriser l’autonomie des patients par des actions de soutien
et de thérapie de groupe. Au nombre de 695 en 2016, leur objectif est
essentiellement de prévenir l’hospitalisation partielle, dite de
jour
.

c) L’hôpital de jour assure quant
à lui des soins polyvalents et intensifs, mis en oeuvre par une
équipe multidisciplinaire selon une périodicité
déterminée pour chaque patient, dans la journée comme dans
la semaine ; l’utilisation de l’hôpital de jour répond à
des indications cliniques précises, pour une pathologie
nécessitant des soins à moyen ou long terme, ou parfois pour un
séjour d’observation. Elle doit impérativement tenir
compte de la continuité du parcours de l’enfant entre le milieu
hospitalier, où il ne fait que des séjours ponctuels, et le
milieu extrahospitalier
.

2) Les soins hospitaliers à temps
complet

Ils sont les héritiers des « pavillons
fermés » évoqués par la circulaire du 15 mars
1960, et ont été par la suite qualifiés par la
désignation plus générale
d’« internat », dont les unités d’hébergement
sont désignées par des
« lits ». Leur recours a connu une
diminution importante
« tant du fait de
l’évolution générale des mentalités, notamment
celle des familles qui, de plus en plus souvent, rejettent cette solution, que
des critiques apportées à un système qui favorise la
ségrégation et les changements continuels d’interlocuteur
soignant lié à la rotation des
équipes
 »189(*). En 2005, on notait que 70 % des lits de
pédopsychiatrie avaient été supprimés depuis
1970.

D’après l’avis des spécialistes, les indications
de l’hospitalisation à temps complet se limitent aux situations de crise
dont les symptômes ne peuvent plus être gérés en
famille190(*). Ce n’est
que dans leur cadre que les situations d’isolement peuvent advenir.

(2) Continuité dans le temps

L’autre grand sujet abordé par ces circulaires concerne
le partage entre pédopsychiatrie et psychiatrie
générale
. Progressivement, les textes ont
aménagé une relative porosité de cette
frontière :

– la circulaire de 1972 indiquait initialement que
« le sujet déjà suivi par une équipe de
psychiatrie infanto-juvénile pourra continuer de l’être s’il est
besoin, jusqu’à l’entrée dans l’âge adulte, tout en
retenant l’âge limite de 16 ans comme principe
général
 » ;

– la circulaire de 1974 atténuait fortement cette
indication, en recommandant que « l’âge limite des enfants
pris en charge par les équipes de pédopsychiatrie [soit]
apprécie avec souplesse. La limite réglementaire de seize
ans ne doit pas constituer un obstacle à ce que des enfants plus jeunes
soient reçus dans des structures dévolues aux adultes
et
surtout à ce qu’au-delà de l’âge de seize ans les
adolescents soient encore traités par les équipes de psychiatrie
infantile
 » ;

– la circulaire de 1990 réaffirmait cette
porosité en confirmant qu’« il n’y a pas
d’étanchéité entre les deux types de
secteur
: les équipes de psychiatrie
générale et les équipes de psychiatrie
infanto-juvénile dont les secteurs couvrent une même aire
géographique servent une même population. […] Se pose le
problème de l’entrée dans l’âge adulte d’enfants pris en
charge en psychiatrie infanto-juvénile qui nécessite
d’aménager le passage d’une équipe à l’autre. Tout ceci
nécessite une étroite collaboration entre secteurs de psychiatrie
générale et de psychiatrie
infanto-juvénile
 ».

Un décret du 14 mars 1986191(*), codifié à
l’article R. 3221-1 du CSP, inverse partiellement ce mouvement
en définissant le secteur de psychiatrie générale comme
répondant « principalement aux besoins de santé
mentale d’une population âgée de plus de seize
ans
 », alors que les secteurs de psychiatrie
infanto-juvénile « répondent aux besoins de
santé mentale des enfants et adolescents 
». Votre
rapporteur note que l’usage de l’adverbe
« principalement » n’interdit pas
l’intervention de la psychiatrie générale auprès des
mineurs de moins de seize ans
.

c) La prise en
charge psychiatrique des mineurs : une spécificité insuffisamment
reconnue
(1) Les constats

Le tableau ci-dessous retrace les structures de la prise en
charge psychiatrique des mineurs en distinguant les soins complets des soins
ambulatoires.

Structures de la prise en charge psychiatrique des
mineurs

 

2014

2015

2016

Soins à temps complet (en lits)

3 000

3 160

3 250

Soins ambulatoires

     

Hospitalisation partielle (en lits)

9 750

9 800

9 590

CMP (en structures)

1 470

1 500

1 545

CATTP (en structures)

690

675

695

Source : Drees

Deux constats s’imposent à son examen :

– en valeur absolue, votre rapporteur déplore la
faiblesse de la couverture nationale en soins
pédopsychiatriques192(*)
. Les difficultés financières
que subit globalement le secteur, amplifiées par un pilotage encore peu
lisible ainsi qu’une délimitation encore imparfaite de la profession,
sont connues depuis longtemps et ont conduit l’inspection
générale des affaires sociales (IGAS) à recommander
l’élaboration d’un plan national de la
pédopsychiatrie
, qui n’est pour l’heure pas inscrit dans les
stratégies les plus récentes ;

– en valeur relative, on remarque une augmentation
continue des moyens consacrés à l’hospitalisation
complète
de la psychiatrie infanto-juvénile, mouvement
inverse de celui que connaît la psychiatrie générale, ainsi
qu’un ralentissement de l’ouverture de lits en hospitalisation
partielle
et une stagnation relative des structures de soins
ambulatoires
.

L’accent porté sur l’hospitalisation complète en
psychiatrie infanto-juvénile résulte d’un arbitrage
formulé par le plan quinquennal « psychiatrie et santé
mentale » (2005-2010). Dans un rapport d’évaluation de
décembre 2011, la Cour des comptes note ainsi que « le plan a
indéniablement contribué au renforcement de l’offre
[d’hospitalisation complète] en psychiatrie
infanto-juvénile : selon la direction générale de
l’offre de soins, 40 millions d’euros lui ont été
consacrés »193(*).

Il n’est pas question pour votre rapporteur de discuter la
pertinence de cette mesure, que commandait l’impératif d’assurer des
hospitalisations complètes soucieuses de la séparation des
adultes et des enfants. Il n’en demeure pas moins que le développement
des soins complets s’est indéniablement traduit par un
investissement moins dynamique porté sur les soins
ambulatoires
. Votre rapporteur appelle à un rattrapage urgent
en la matière, qui peine pour l’heure à trouver une inscription
concrète au sein des stratégies ministérielles les plus
récentes194(*),
bien que Mme Sylvie Escalon, adjointe au sous-directeur de la régulation
de l’offre de soins à la DGOS, ait affirmé à votre mission
d’information que « la ministre Agnès Buzyn a
décidé de faire de la pédopsychiatrie une de ses
priorités
 »195(*).

L’IGAS signale ainsi, dans un rapport de novembre 2017, qu’en
psychiatrie infanto-juvénile, « les délais
d’attente [en centre médico-psychologique] sont considérablement
supérieurs à ceux observés en psychiatrie
générale 
»196(*), mais également que « les
patients hospitalisés sont beaucoup plus nombreux (le double par rapport
à la situation constatée il y a trente ans) et les
journées d’hospitalisation ont progressé de 20 % depuis
2003
 ».

(2) Les avertissements

Ces constats conduisent votre rapporteur à formuler
deux avertissements quant au recours abusif à l’isolement
thérapeutique
qui peut découler des caractères
actuels de l’offre de soins psychiatriques à destination des
mineurs :

– la préférence stratégique donnée
à l’hospitalisation complète au détriment des autres
formes de soins confère un primat excessif à la
réponse thérapeutique institutionnelle
. Les
délais d’attente importants que l’on constate en soins ambulatoires
peuvent inciter les parents à se tourner vers des solutions
d’hospitalisation complète, avec un risque plus élevé de
recours à l’isolement, qui ne se justifient pas toujours ;

– la faiblesse d’ensemble des moyens alloués à
la pédopsychiatrie peut conduire à des prises en charge
de mineurs au sein de services normalement consacrés aux soins pour
adultes197(*)
,
en contradiction avec les recommandations de la HAS, pour laquelle la prise en
charge, mais aussi la circulation des enfants et des adolescents doit
être « totalement distincte de celle des adultes, notamment
en psychiatrie
»198(*).

Dans ces cas de cohabitation de mineurs et
d’adultes
, la contrôleure générale des lieux de
privation de liberté distingue deux éventualités :
soit le mineur est accueilli en chambre individuelle, soit, faute d’une telle
chambre, le mineur est directement hébergé en chambre
d’isolement, en contradiction totale avec la vocation de cette
dernière.

Par ailleurs, la contrôleure générale
rappelle que « les équipes soignantes des unités
pour adultes ne sont pas formées à la psychiatrie
infanto-juvénile
 »199(*), cette absence de formation conduisant à un
recours plus fréquent à l’isolement, faute de
réponse thérapeutique adaptée
.

3. D’un enfermement
l’autre : quand le détenu devient patient

Après l’examen du cadre institutionnel de l’enfermement
thérapeutique des mineurs atteints de troubles psychiatriques, il reste
à votre rapporteur à évoquer le cas de la
superposition des deux formes d’enfermement auxquels la
mission s’est intéressée : qu’advient-il d’un mineur
détenu atteint de troubles psychiatriques nécessitant
son isolement ?

a) Les défis
généraux du soin apporté aux mineurs
détenus 
(1) La confidentialité des
soins

Le cadre juridique du soin apporté aux mineurs
détenus ne fait l’objet que de rares dispositions spécifiques.
C’est donc le droit commun de l’accès à la santé en
établissement pénitentiaire qui s’applique, décrit aux
articles 45 à 56 de la loi pénitentiaire du 24 novembre
2009
200(*).

Quelques caractères de l’accès à
la santé en établissement pénitentiaire

Article 45 : L’administration
pénitentiaire respecte le droit au secret
médical
des personnes détenues ainsi que le
secret de la consultation ;

Article 46 : La prise en charge
de la santé des personnes détenues est assurée par les
établissements de santé dans les conditions prévues par le
code de la santé publique. La qualité et la continuité des
soins sont garanties aux personnes détenues dans des conditions
équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de
la population
. […] L’état psychologique des
personnes détenues est pris en compte lors de leur incarcération
et pendant leur détention ;

Article 48 : Ne peuvent
être demandés aux médecins et aux personnels soignants
intervenant en milieu carcéral ni un acte dénué de
lien avec les soins
ou avec la préservation de la santé
des personnes détenues, ni une expertise
médicale
 ;

Article 51 : Au début de
son incarcération, il est proposé à toute personne
détenue un bilan de santé relatif à sa
consommation de produits stupéfiants, de médicaments
psychotropes, d’alcool et de tabac. Ce bilan, effectué à titre
préventif, dans un but de santé publique et dans
l’intérêt du patient, reste confidentiel.

Il est donc prévu que le mineur détenu, à
l’instar des autres détenus, bénéficie d’une totale
confidentialité des soins qui lui sont prodigués en milieu
carcéral. Dans les faits, plusieurs auditions de votre mission
d’information ont indiqué que ce principe connaissait de graves
atteintes
. Le Dr Damien Mauillon, de l’association des
professionnels de santé exerçant en prison (APSEP), affirme ainsi
que le secret médical en prison est « absolument
inexistant pour les mineurs. Un mineur étant constamment
accompagné d’un surveillant en tenue, nous avons de grandes peines
à faire appliquer un semblant de confidentialité des soins. Le
mineur peut même en venir à refuser certaines extractions en
milieu hospitalier, en raison de cet accompagnement
ininterrompu
 »201(*).

Parce qu’indispensable à la construction d’un
lien de confiance entre le détenu mineur et le
personnel médical de sa structure d’hébergement, la
confidentialité des soins doit être rigoureusement
respectée. Les cas d’extrême dangerosité peuvent certes
donner lieu à des pratiques d’immobilisation mais rien ne justifie qu’un
membre de l’administration pénitentiaire ou de la PJJ maintienne sa
présence lors de la consultation.

(2) Le recueil du consentement

Aucune disposition du CSP ne prévoit de
dérogation en cas d’incarcération d’un mineur au droit commun du
recueil du consentement du titulaire de l’autorité parentale. La seule
exception à ce principe est mentionnée au second alinéa de
l’article L. 1111-5 du CSP et autorise le recueil du seul consentement du
mineur détenu lorsque « les liens de famille sont
rompus
 ». En dehors du cas de rupture des liens familiaux,
tout acte soignant non urgent pratiqué sur un mineur
détenu doit faire préalablement l’objet d’un consentement
parental
.

Outre l’inconvénient précédemment
évoqué relatif au discernement et à l’autonomie du mineur,
dont il n’est nullement tenu compte, le contexte particulier de la
détention peut ajouter certaines difficultés
pratiques
à l’accomplissement du soin. Le Dr Valérie
Kanoui, de l’APSEP, a indiqué à votre mission d’information que
« l’essentiel des soins [prodigués] sont des soins
non-urgents – radiologies dentaires, vaccinations, tests de dépistage –
et qu’à ce titre les parents doivent systématiquement transmettre
leur accord. Pour ce faire, l’administration pénitentiaire leur fait
parvenir un premier courrier, suivi d’un second avec accusé de
réception si le premier reste sans réponse. Les délais de
traitement peuvent alors connaître un allongement
conséquent 
»202(*).

Pour éviter le risque de traitements jamais
dispensés faute d’un consentement parental, votre rapporteur
suggère que soit étendue aux structures pénitentiaires
pour mineurs ainsi qu’aux centres éducatifs la disposition figurant au
deuxième alinéa de l’article 375-7 du code
civil
. Cette dernière prévoit que « le
juge des enfants peut exceptionnellement, dans tous les cas
où l’intérêt de l’enfant le justifie, autoriser la
personne, le service ou l’établissement à qui est confié
l’enfant à exercer un acte relevant de l’autorité
parentale
en cas de refus abusif ou injustifié ou en
cas de négligence des détenteurs de l’autorité
parentale
, à charge pour le demandeur de rapporter la preuve de
la nécessité de cette mesure
 ».

Cette compétence exceptionnelle du juge des enfants est
actuellement limitée aux mesures d’assistance éducative qu’il
prononce. Elle ne concerne donc pas les mesures de placement ou les
décisions d’incarcération qu’il prononce au titre de sa
compétence de juge pénal.

Votre rapporteur estimerait opportun que la
loi opère cette extension, ce qui permettrait au personnel
soignant de trouver une solution à des situations de blocage.
Cette possibilité d’intervention du juge des enfants pourrait
d’ailleurs trouver à s’appliquer, en dehors du champ des questions de
santé, à d’autres situations où une décision des
détenteurs de l’autorité parentale est requise.

Proposition : autoriser à titre exceptionnel le juge
des enfants à autoriser un acte relevant normalement de l’exercice de
l’autorité parentale en cas de refus abusif ou injustifié ou de
négligence de l’autorité parentale.

b) Le mineur
détenu atteint de troubles psychiatriques : trois niveaux de prise
en charge

Le soin psychiatrique en milieu carcéral, de l’avis des
spécialistes auditionnés, doit se montrer particulièrement
attentif aux symptômes qui appellent son intervention. Votre rapporteur a
déjà indiqué les risques croissants que courait une
science psychiatrique de plus en plus sollicitée pour des troubles –
neurologiques ou de souffrance psychique – qui débordent son champ
premier de compétence. Ce phénomène est
particulièrement susceptible d’amplification en milieu carcéral,
où certains troubles psychiques sont aggravés par l’enfermement.

Ainsi, le Dr David Sechter, de l’association des secteurs de
psychiatrie en milieu pénitentiaire (ASPMP), a fait part à votre
mission d’information de la difficulté d’un métier dont la
mission première est de dépister « les prodromes
schizophréniques, les troubles bipolaires ou d’autres troubles du
comportement liés à l’enfermement »,
mais qui se
trouve également chargé de traiter de « troubles
psychiques plus classiques liés à l’adolescence, souvent
compliqués par une carence affective et qui recouvrent des
intolérances alimentaires, des frustrations, des tendances abandonniques
ou narcissiques
 »203(*).

Un rapport de nos collègues Laurence Cohen, Colette
Giudicelli et Brigitte Micouleau204(*) a décrit les différents niveaux de la
prise en charge psychiatrique des détenus qui, dans la très
grande majorité des cas, s’effectue sans transfert définitif de
l’établissement pénitentiaire d’accueil :

– le premier niveau, de loin le plus répandu, est
constitué par les unités de consultations et de soins
ambulatoires (UCSA)
situées au sein de chaque
établissement ;

– le deuxième niveau poursuit l’offre de traitements
psychiatriques ambulatoires mais fournit la possibilité d’une
hospitalisation partielle et permet donc une extraction temporaire du
détenu
. Ce deuxième niveau est assuré au niveau
régional par un service médical psychologique
régional
(SMPR). Le Dr David Sechter a
indiqué que, sur les effectifs de l’EPM d’Orvault, ces hospitalisations
partielles ne dépassent pas la dizaine de jours par an205(*) ;

– le troisième niveau requiert l’hospitalisation
complète et suppose un transfert permanent du détenu dans une
unité hospitalière spécialement
aménagée (UHSA)
. Mme Sophie Terquem, de la DGOS, a
rappelé à votre mission d’information que « ces
unités, qui se trouvent dans un hôpital, accueillent exclusivement
des détenus, sous la surveillance de l’administration
pénitentiaire chargée d’assurer la sécurité. Une
fois passé le sas de sécurité, le détenu se
retrouve cependant dans un service hospitalier classique et ce sont les
soignants qui détiennent les clefs des chambres, ce qui n’est pas le cas
pour les détenus souffrant de troubles somatiques accueillis en
unité hospitalière interrégionale
sécurisée
 »206(*). En effet, de façon quelque peu paradoxale,
le principe de confidentialité des soins, dont votre rapporteur
a déploré la faible effectivité dans le milieu
carcéral, est strictement respecté en UHSA
puisque les
« surveillants de l’administration pénitentiaire n’ont
plus accès aux locaux internes de l’UHSA, qui sont des services
hospitaliers placés sous l’autorité des
médecins
 »207(*).

L’avenir des UHSA

On dénombre actuellement neuf UHSA,
progressivement installées depuis l’arrêté du 20 juillet
2010208(*).

Mme Sylvie Escalon, de la DGOS, a indiqué à
votre mission d’information que « l’unité la plus
récente a ouvert à Marseille en 2018. Le ministère a
missionné l’IGAS et l’inspection générale de la justice
(IGJ) pour évaluer les résultats de cette première tranche
de construction et réfléchir à l’implantation des futures
unités. En 2011, un objectif de 705 places avait été
fixé ; à ce jour, 440 places ont été
ouvertes. […]

Le ministère de la Santé demande le
lancement d’une deuxième tranche de construction, mais
c’est un sujet interministériel qui nous demandera encore un peu de
temps avant d’aboutir. Il faudra ensuite tenir compte du temps de la
construction de ces nouvelles unités. Je peux cependant vous indiquer
que certains établissements psychiatriques nous ont fait part de leur
intérêt pour l’accueil d’une UHSA. La mission IGAS-IGJ devra
proposer une répartition géographique des nouvelles
unités, en fonction des besoins et des candidatures reçues, et
proposer des mesures pour harmoniser les pratiques en vigueur dans les
UHSA
 »209(*).

Nos collègues avaient dans leur rapport pointé
le caractère particulièrement coûteux des
UHSA
, dont la première tranche de construction avait requis un
investissement de plus de 135 millions d’euros.

c) Le
problème de la séparation des mineurs et des majeurs

Le principal problème soulevé par la prise en
charge psychiatrique des détenus mineurs concerne le respect de leur
séparation avec les adultes. Il est en effet
très surprenant de constater que le principe, très rigoureusement
appliqué, de la séparation constante des mineurs et des majeurs
en cas de cohabitation des deux populations en milieu carcéral fasse
l’objet d’une application beaucoup moins ferme en matière de
soins psychiatriques, et ce aux trois niveaux de la prise en
charge
.

Ce constat se nourrit d’abord d’une disposition
réglementaire explicite, au 3° de l’article R. 3221-1
du CSP
, qui ignore la distinction entre psychiatrie
infanto-juvénile et psychiatrie générale dès lors
qu’elles s’exercent à l’intérieur du milieu
pénitentiaire
. Aux côtés des deux premières, la
« psychiatrie en milieu pénitentiaire » fait ainsi
étonnamment figure de spécialité indépendante.

Par ailleurs, en cas d’hospitalisation partielle en dehors
de l’établissement pénitentiaire
, le mineur détenu
âgé de plus de seize ans pourra tout à fait relever des
soins dispensés par le secteur de psychiatrie générale,
où sont également soignés les adultes. L’interdiction
rigoureuse du contact entre mineurs et majeurs détenus peut donc
être transgressée dans le cadre d’une extraction pour
hospitalisation partielle, du fait du décalage entre minorité
psychiatrique et minorité juridique. Ce risque achève de
convaincre votre rapporteur de la nécessité de relever le
seuil de la psychiatrie infanto-juvénile à l’âge de 18
ans
.

Enfin, lorsque l’état du détenu mineur requiert
une hospitalisation complète, il n’est nullement fait
expressément mention d’une séparation obligatoire des adultes en
UHSA
. En effet, l’article L. 3214-1 du CSP dispose que
« lorsque leur intérêt le justifie, les
personnes mineures peuvent être
hospitalisées au sein d’un service adapté dans un
établissement [de santé chargé de dispenser des soins
psychiatriques sans consentement] en dehors des [UHSA] ». La
rédaction de cet article est particulièrement surprenante :
non seulement elle rend facultative la séparation des mineurs et des
majeurs en cas d’hospitalisation psychiatrique complète, mais elle
induit de plus que leur cohabitation ne pourrait pas suffire à justifier
l’intérêt d’un mineur à faire l’objet d’une prise en charge
à part.

Votre rapporteur souligne à quel point il lui
paraît contradictoire que l’application du principe de séparation
des détenus mineurs et majeurs soit stricte dans le milieu
carcéral, mais souple dans le milieu psychiatrique. La raison en a
été partiellement exposée par Mme Sylvie Escalon, de la
DGOS, qui estime qu’une séparation au sein des UHSA de lits
réservés à des mineurs « mobiliserait des
moyens importants pour [ces derniers], alors que le nombre de jeunes
hospitalisés est, heureusement, très faible, et cela risquerait
de rendre indisponibles des lits pour des adultes qui pourraient en avoir
davantage besoin
 »210(*).

*

Un trait commun à l’enfermement des mineurs, quel qu’en
soient les modalités, est sa brièveté : il est
finalement assez rare qu’un mineur soit enfermé plus de quelques mois.
Dans ces conditions, le temps de l’enfermement ne peut suffire, en règle
générale, à poser les bases de la réinsertion du
jeune. Un travail en continu, inscrit dans la durée,
précédant et suivant l’enfermement, se révèle
indispensable.

III. LE SUCCÈS DU TRAVAIL DE
RÉINSERTION SUPPOSE DE MENER UNE ACTION COHÉRENTE EN AMONT ET EN
AVAL D’UNE ÉVENTUELLE PÉRIODE D’ENFERMEMENT

A. LA
PRÉVENTION DOIT DEMEURER UN AXE POLITIQUE CENTRAL

La prévention n’a pas été au coeur des
travaux de la mission, qui s’est surtout intéressée à la
réinsertion des mineurs enfermés, soit des jeunes qui ont
déjà commis des actes de délinquance ou dont la
dégradation de l’état de santé mentale a rendu
nécessaire une hospitalisation complète.

Elle a néanmoins souhaité revenir
brièvement sur cette dimension de nos politiques publiques pour deux
raisons : d’abord, parce que de nombreux interlocuteurs de la mission ont
insisté sur l’importance du travail de
prévention
 ; ils ont déploré que beaucoup de
moyens soient consacrés à tenter de réparer a
posteriori
des situations dégradées, alors qu’une
intervention plus précoce aurait été moins coûteuse
et aurait évité, pour le jeune, une spirale
négative ; ensuite, parce que la notion de prévention inclut
la prévention tertiaire, c’est-à-dire la prévention de la
récidive, qui est une préoccupation essentielle s’agissant des
mineurs délinquants.

Prévenir la récidive, c’est favoriser un
parcours de désistance, c’est-à-dire de sortie
de la délinquance. La désistance repose sur la prise de
conscience du délinquant et sur sa motivation, mais aussi sur les
ressources, objectives et subjectives, dont il dispose, par exemple son niveau
d’instruction, ses capacités de communication ou son degré
d’insertion professionnelle. Parmi les facteurs de désistance, on peut
notamment citer l’âge, au sens de maturité mais
aussi comme élément conduisant à une
« usure » du délinquant, les
événements positifs de la vie (tels qu’une
rencontre amoureuse, la naissance d’un enfant ou l’obtention d’un emploi
stable), le renforcement du capital humain (par exemple, des
capacités de communication ou de gestion des émotions) et le
développement du capital social (intégration
dans des réseaux sociaux non délinquants, insertion
professionnelle…).

Que ce soit dans le cadre pénal ou dans le cadre
psychiatrique, la prévention de l’enfermement des mineurs suppose une
détection et une intervention précoce et l’association de
compétences pluridisciplinaires.

Sans viser à l’exhaustivité sur ce sujet
complexe, la mission a donc souhaité éclairer quelques aspects de
la nécessaire politique de prévention, en revenant en premier
lieu sur la question majeure de la lutte contre le décrochage
scolaire.

1. La lutte contre
la déscolarisation et le décrochage scolaire, un enjeu central
pour prévenir la délinquance d’exclusion
a) Un grand nombre de mineurs pris en
charge par la PJJ sont en situation de rupture avec l’école ou de
déscolarisation

Les mineurs pris en charge par la PJJ sont, pour une
proportion importante d’entre eux, en situation de décrochage scolaire
ou de déscolarisation. Se fondant sur une étude
épidémiologique menée en 1998211(*), le ministère estime
que « la déscolarisation concerne un adolescent pris en
charge sur deux
 »212(*), proportion qui s’élève à
80 % pour les mineurs incarcérés213(*).

Les mineurs suivis par la PJJ s’inscrivent souvent dans une
des situations suivantes :

– l’absentéisme, les absences récurrentes et non
justifiées d’un élève inscrit dans
établissement : le seuil défini par le ministère
s’élève à quatre demi-journées ou plus d’absences
injustifiées par mois ;

– la déscolarisation, à savoir l’absence de
scolarisation d’élèves soumis à l’obligation
d’instruction, qui s’applique aux enfants âgés de six à
seize ans214(*) ;

– le décrochage scolaire, qui désigne la sortie
précoce et sans qualification du système éducatif.

L’étude de près de 500 dossiers de jeunes suivis
par la PJJ à Marseille en 2014 retrace le parcours des jeunes
décrocheurs : difficultés scolaires survenues dès
l’école primaire (65 % de l’échantillon a redoublé),
maintien de lacunes scolaires importantes (à près de 80 %),
mauvais rapport avec l’institution scolaire ; cela mène à
une déscolarisation pour 72 % d’entre eux, souvent longue voire
définitive : 64% des jeunes déscolarisés l’ont
été entre une et trois années scolaires et 22 % plus de
trois ans. L’étude note qu’« ainsi un jeune suivi peut
être déscolarisé depuis ses douze ou treize ans sans que
les parents n’aient véritablement réagi. C’est d’ailleurs ce qui
ressort des notes des éducateurs : les parents des enfants
déscolarisés sur une longue période sont totalement
désinvestis de la vie du jeune, ne favorisent ni la scolarité, ni
une insertion professionnelle
 »215(*). Le retour en formation est
particulièrement difficile : les mineurs pris en charge sont moins
de 40 % à déclarer avoir un projet scolaire216(*).

Il ressort des rencontres menées dans le cadre de la
mission et de ces travaux plusieurs constats :

– la prévalence d’une déscolarisation
parfois très précoce
, qui peut intervenir dès
l’école primaire ou les premières années de
collège, et qui pose la question du contrôle de l’obligation
scolaire ;

– un accompagnement insuffisant des élèves en
difficulté – l’étude précitée constate que
« seuls 32,5 % des jeunes de notre échantillon ont
bénéficié d’un aménagement de scolarité leur
permettant de se maintenir dans un système scolaire adapté
à leurs capacités et leurs rythmes
d’apprentissage 
» ; les pouvoirs publics ne
semblent se mobiliser « vraiment que lorsque les adolescents
décrochent au collège, c’est-à-dire lorsqu’il est
déjà très (parfois trop) tard
 »217(*) ;

– les jeunes suivis par la PJJ rencontrent des
difficultés très importantes à retrouver une formation qui
corresponde à leurs aspirations, du fait notamment de problèmes
de comportement et d’un niveau scolaire généralement très
faible, parfois de l’ordre du CE2.

b) La lutte contre le décrochage
scolaire participe à la prévention de la délinquance

Si tous les élèves en situation d’échec
scolaire, de déscolarisation ou de décrochage ne deviennent pas
des mineurs délinquants, il existe une corrélation forte entre
ces situations et la délinquance. En effet, ces situations participent
de la marginalisation des jeunes concernés, ce qui alimente une
délinquance d’exclusion ; pour les auteurs de l’étude
précitée, il apparaît ainsi évident que
« la déscolarisation favorise l’oisiveté des jeunes
et peut engendrer de fait un passage au délit et/ou un maintien dans la
délinquance
 »218(*)

A contrario, comme l’observait M. Jean-Marc Huart,
directeur général de l’enseignement scolaire (DGESCO),
« la prévention de la délinquance passe notamment
par l’insertion dans la formation et dans l’emploi
 »219(*).

(a) La prévention de
l’absentéisme et le recensement des enfants
déscolarisés

L’absentéisme constitue un manquement à
l’obligation de scolarisation mais aussi « l’un des signes
visibles qui peut traduire les premiers pas d’un élève dans
l’engrenage du décrochage scolaire
 » : selon les
données de l’enquête PISA 2015 menée par l’OCDE, 11 % des
jeunes âgés de quinze ans déclaraient avoir manqué
volontairement des cours pendant au moins une journée complète
dans les deux semaines précédant l’enquête220(*).

Les modalités de prévention et de traitement de
l’absentéisme scolaire sont précisées par une circulaire
du 23 décembre 2014221(*), qui prévoit notamment :

– l’information préalable des élèves et
de leurs parents des obligations en matière d’assiduité ;

– le recensement sur un registre d’appel de toute absence au
niveau de chaque établissement d’enseignement scolaire,
« qui est immédiatement signalée aux personnes
responsables de l’enfant qui doivent sans délai en faire connaître
les motifs au directeur de l’école ou au chef de
l’établissement
 »222(*) ;

– un accompagnement des parents dès la première
absence, qui est renforcé selon le degré
d’absentéisme ; des mesures d’aide à la parentalité
peuvent être mises en oeuvre avec les différents
partenaires ;

– un travail partenarial, mené au niveau du
département, associant services municipaux et départementaux,
associations, caisse des allocations familiales ainsi que d’autres
administrations, dont la PJJ et les services chargés de la
cohésion sociale ;

– le directeur académique des services de
l’éducation nationale (DASEN) adresse aux personnes responsables un
avertissement et leur rappelle leurs obligations légales et les
sanctions pénales auxquelles elles s’exposent, il peut également
diligenter une enquête sociale ; en cas de persistance, il saisit le
procureur de la République.

Les sanctions encourues en cas de non-respect de
l’obligation scolaire

L’article R. 624-7 du code pénal rend passible d’une
amende sanctionnant une contravention de quatrième catégorie (750
euros au plus) le fait, pour le titulaire de l’autorité parentale,
après avoir reçu un avertissement du directeur d’académie
rappelant ses obligations légales et les sanctions encourues, de ne pas
imposer à l’enfant de fréquenter régulièrement
l’école sans pouvoir donner de motif légitime ou d’excuse
valable.

L’article 227-17-1 du même code punit de six mois
d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende le fait, par les parents
d’un enfant ou toute personne exerçant à son égard
l’autorité parentale ou une autorité de fait de façon
continue, de ne pas l’inscrire dans un établissement d’enseignement,
sans excuse valable, en dépit d’une mise en demeure de l’autorité
de l’Etat compétente en matière d’éducation.

Compte tenu du grand nombre de déscolarisations,
à la fois précoces (dès les premières années
du collège) et durables, constatées parmi les jeunes suivis par
la PJJ, il est clair que le contrôle du respect de l’obligation
scolaire demeure perfectible
.

Dans leur communication, nos collègues
députées Anne Brugnera et George Pau-Langevin, rapporteures de la
mission d’information sur la déscolarisation de l’Assemblée
nationale, constatent que « le repérage et le
suivi des enfants non scolarisés sont clairement
insuffisants
. S’ils ne paraissent pas poser de
difficultés particulières dans les plus petites communes, la
situation est très différente dans les villes »
et
qu’il existe en la matière de véritables
« trous dans la
raquette
 
»223(*).

L’article L. 131-6 du code de l’éducation
charge le maire, agissant au nom de l’État, de recenser chaque
année la liste des enfants résidant dans sa commune soumis
à l’obligation scolaire
. L’article R. 131-3 prévoit que
les directeurs d’école et les chefs d’établissement de
l’enseignement public déclarent au maire les enfants qui
fréquentent leur établissement et le tiennent informé des
changements en cours d’année ; il est prévu que le maire et
le DASEN se tiennent réciproquement informés des manquements
à l’obligation d’instruction.

Ces dispositions reçoivent toutefois une application
variable : Mmes Brugnera et Pau-Langevin notent que
« par méconnaissance du droit, certains maires ne
recensent pas les enfants au-delà de l’âge de l’école
élémentaire
 », pour lesquels il n’existe
pas de logiciel de traitement de données équivalent à
« Base élèves 1er degré »,
et que « si le versement de prestations familiales est, en droit,
conditionné par le fait les enfants reçoivent une instruction,
cette condition est, dans la pratique, présumée remplie. Dans
tous les cas, le travail des maires se heurte à d’importantes
difficultés pratiques
(absence de registre municipal,
caractère toujours incomplet des fichiers existants, défauts des
croisements de fichiers)
 »224(*). En outre, « les règles applicables
à la radiation d’un enfant d’un établissement scolaire permettent
de déscolariser un enfant sans l’instruire à
domicile
 »225(*).

La publication d’un guide sur le contrôle de
l’instruction à domicile à destination des élus locaux au
mois d’octobre 2017 constitue une première étape louable ;
votre rapporteur considère que des efforts renouvelés
doivent être faits pour s’assurer du respect de l’obligation scolaire
pendant la scolarité au collège, pour lequel le contrôle
demeure lacunaire
.

(b) La résorption du
décrochage scolaire

Comme le rappelait M. Jean-Marc Huart, DGESCO, lors de son
audition, « la résorption du décrochage scolaire,
est une priorité du ministère et nous avons
considérablement progressé, que ce soit dans les résultats
comme dans les dispositifs
 ». Le nombre d’élèves
sortant chaque année du système éducatif sans
qualification a ainsi diminué progressivement de 140 000 en 2011
à 98 000 à la rentrée scolaire 2016.

À cet égard, « la loi du
24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation
professionnelle tout au long de la vie a représenté un
tournant
 », poursuivi au fil des alternances politiques :
en 2011226(*) puis en
2013 par la loi de refondation de l’école de la
République227(*)
et enfin, par le plan d’actions « Tous mobilisés contre le
décrochage scolaire » présenté en novembre 2014.

La résorption du décrochage scolaire s’effectue
selon plusieurs modalités :

– la prévention, par le contrôle
de l’absentéisme, l’implication des parents dans la scolarité de
leurs enfants et dans leurs choix d’orientation, l’amélioration du
climat scolaire et la création de référents
« décrochage scolaire » dans les
établissements du second degré ;

– l’intervention auprès des jeunes
présentant un risque de décrochage
 – parcours
aménagés de formation initiale (PAFI), dispositifs relais (cf.
infra) – et leur maintien en formation, notamment par le droit
reconnu aux élèves ayant échoué aux examens du
baccalauréat, du CAP et du BTS à une nouvelle inscription dans
leur établissement et à la conservation des notes égales
ou supérieures à 10 ;

– enfin, le repérage et la
remédiation
auprès des jeunes ayant quitté le
système scolaire ; le ministère dispose d’un système
de suivi informatique (SIEI) qui permet d’alimenter les différents
réseaux de prise en charge : plates-formes de soutien et d’appui
aux décrocheurs (PSAD), réseaux Formation qualifiante emploi
(FOQUALE), etc., qui « prennent contact avec les jeunes
identifiés, les reçoivent et les accompagnent dans leur retour en
formation »
228(*). Ils peuvent être accueillis dans des
structures spécialisées de l’éducation nationale
(micro-lycée, lycée nouvelle chance, etc.) ou dans des
écoles de la deuxième chance. Le réseau des missions
locales contribue aussi à la prise en charge des jeunes sans
qualification.

En outre, la loi du 8 juillet 2013 a modifié l’article
L. 122-2 du code de l’éducation afin de prévoir que
« tout jeune sortant du système éducatif sans
diplôme bénéficie d’une durée complémentaire
de formation qualifiante qu’il peut utiliser dans des conditions fixées
par décret
 » et qui « peut consister en un droit
au retour en formation initiale sous statut scolaire
 ». Deux
décrets du 5 décembre 2014229(*) et une circulaire230(*) ont précisé les contours de ce droit
au retour en formation initiale, ouvert aux jeunes de seize à vingt-cinq
ans qui possèdent au plus le diplôme national du brevet ou le CFG.
La circulaire précise qu’une « attention
particulière sera portée aux jeunes placés sous main de
justice relevant de la protection judiciaire de la jeunesse, de l’enseignement
en milieu pénitentiaire ou des unités pédagogiques
régionales
 »231(*).

(c) Les dispositifs relais : un
partenariat entre l’éducation nationale et la PJJ

Les dispositifs relais – classes, ateliers et internats – sont
des structures destinés à aider les élèves en voie
de marginalisation scolaire et sociale, qui risquent de sortir de
manière précoce et le plus souvent sans qualification du
système scolaire. Ces élèves peuvent être
absentéistes ou déscolarisés – pour un tiers d’entre eux –
ou scolarisés de manière régulière mais en
difficulté ou au comportement perturbateur232(*).

Rattachés administrativement à un
collège, les classes et ateliers relais accueillent de manière
temporaire – quelques semaines – les élèves afin de mener
auprès d’eux un travail de socialisation et de mise à niveau leur
permettant de reprendre une scolarité ordinaire.

Les internats relais, qui se substituent aux
établissements de réinsertion scolaire, ont vocation à
prendre en charge « certains élèves en rupture plus
profonde avec les exigences de la vie des établissements scolaires, ou
en voie de déscolarisation
 », pour lesquels l’internat
permet une prise en charge plus globale233(*).

Avec les collectivités territoriales partenaires,
la PJJ est fortement associée à ces dispositifs,
auxquels elle consacrait 69 ETP en 2017. En lien avec l’assistant de service
social, les éducateurs de la PJJ relient scolarité et prise en
charge éducative, instaurent un lien avec les familles et les autres
institutions concernées, participent aux réunions
d’équipes et contribuent à l’élaboration du projet
pédagogique et éducatif du dispositif.

En 2015-2016, 10 200 élèves ont
été accueillis au sein de 355 classes relais et 135
ateliers234(*) ; 50
% des élèves accueillis présentent un retard scolaire,
43 % une scolarisation intermittente ou ont connu des absences
supérieures à deux mois, 30 % au moins sont sous mesure
éducative235(*).

Les résultats de suivi des élèves pour
l’année scolaire 2014-2015 indiquent qu’à l’issue de leur
séjour en dispositif relais, 76 % sont retournés au
collège, 14 % en lycée professionnel, 5 % en CFA ;
3 % ont intégré à part égale un
établissement relevant du ministère chargé de la justice
ou de la santé ; 1 % ont rejoint d’autres structures d’accueil
et 1 % ont intégré la vie active236(*). Toutefois, le CNESCO met en
garde contre la fiabilité de ces chiffres, rappelant que
« les évaluations réalisées par
l’institution elle-même ne permettent pas de connaître la situation
d’un nombre important d’élèves dans l’année qui suit leur
passage en dispositif (de 37 % à 50 % de réponses non
renseignées)
 »237(*).

L’évaluation de ces dispositifs par le CNESCO est
relativement mitigée : si elle fait état d’un
« rétablissement de la confiance en soi »
des élèves, « le retour en formation ordinaire est
difficile
 », du fait notamment du
« caractère tardif de la prise en charge,
généralement très proche de la fin de la scolarité
obligatoire, et enfin les lacunes importantes de ces élèves en
matière de compétences scolaires
 »238(*).

2. La
prévention de la délinquance des mineurs

On distingue classiquement trois niveaux dans la politique de
prévention de la délinquance :

– la prévention primaire,
générale, qui porte sur l’environnement, elle prend la forme de
programmes de cohésion sociale, urbaine et économique ; la
stratégie gouvernementale 2013-2017 de prévention de la
délinquance y inclut une approche dite situationnelle et le
développement de la vidéo-protection239(*) ;

– la prévention secondaire,
tournée vers les publics les plus exposés à un premier
passage à l’acte délinquant ;

– enfin, la prévention tertiaire, qui
vise à prévenir la récidive des auprès des mineurs
délinquants.

a) Le maire au coeur de la
prévention de la délinquance

La politique interministérielle de prévention de
la délinquance et, depuis 2014, de la radicalisation, est pilotée
au plan national par le comité interministériel de
prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR),
présidé par le Premier ministre. Son financement
spécifique est assuré par le fonds interministériel de
prévention de la délinquance (FIPD), doté pour 2018 de
72,7 millions d’euros, dont 38 millions consacrés à la
prévention de la délinquance240(*).

La stratégie nationale de prévention de
la délinquance 2013-2017

La stratégie nationale de prévention de la
délinquance 2013-2017, qui fixait les orientations de la politique de
prévention de la délinquance, se déclinait en trois
volets :

– un programme d’actions à l’intention des jeunes
exposés à la délinquance, ayant pour objectif
« d’éviter le basculement et l’enracinement des jeunes dans la
délinquance », par le soutien aux familles et à la
parentalité, la protection de l’enfance en danger, la prévention
du décrochage scolaire, des actions de promotion de la
citoyenneté et des mesures contre la récidive ;

– un programme d’actions pour améliorer la
prévention des violences faites aux femmes, des violences
intrafamiliales et l’aide aux victimes ;

– un programme d’actions pour améliorer la
tranquillité publique, notamment par la prévention
spécialisée et la vidéo-protection.

La loi du 5 mars 2007 relative à la
prévention de la délinquance a consacré la
responsabilité centrale des maires en matière de
prévention de la délinquance
241(*).

Elle a rendu obligatoire la création des conseils
locaux ou intercommunaux de sécurité et de prévention de
la délinquance (CLSPD ou CISPD) dans les communes de plus de 10 000
habitants et dans celles comportant une zone urbaine sensible. Le CLSPD
constitue l’instance de référence en matière de
prévention de la délinquance et associe à ce titre les
administrations concernées.

Le conseil local de sécurité et de
prévention de la délinquance

Présidé par le maire, le CLSPD «
constitue le cadre de concertation sur les priorités de la lutte
contre l’insécurité et la prévention de la
délinquance dans les communes
 » (article D. 132-7 du code
de la sécurité intérieure).

Sa composition, fixée par arrêté
municipal, intègre des représentants du préfet, du
procureur de la République, du conseil départemental, des
services de l’État ainsi que d’associations, établissements ou
organismes « oeuvrant notamment dans les domaines de la
prévention, de la sécurité, de l’aide aux victimes, du
logement, des transports collectifs, de l’action sociale ou des
activités économiques
 ».

Un programme de travail partagé doit y être
élaboré dans le cadre d’un plan local d’actions de
prévention de la délinquance intégrant les orientations
prioritaires de la stratégie nationale de prévention de la
délinquance 2013-2017.

Des groupes de travail et d’échange d’informations
à vocation territoriale ou thématique peuvent être mis en
place, de manière ponctuelle ou pérenne. Il en est ainsi des
cellules de coordination opérationnelle du partenariat (CCOP) ou des
groupes locaux de traitement de la délinquance (GLTD) des zones de
sécurité prioritaire (ZSP). La loi n° 2014-896 du 15
août 2014 relative à l’individualisation des peines et
renforçant l’efficacité des sanctions pénales a
ajouté la possibilité pour ces groupes de traiter, à la
demande de l’autorité judiciaire, des questions relatives à
l’exécution des peines et à la prévention de la
récidive.

Source : ministère de
l’intérieur

Par son pouvoir de police, le maire
« concourt (…)
à l’exercice des missions de sécurité publique et de
prévention de la délinquance
 
»242(*). Outre son rôle
d’animation de la politique de prévention de la délinquance et de
la coordination de sa mise en oeuvre, il peut effectuer un rappel
à l’ordre
, dans les conditions précisées à
l’article L. 132-7 du code de la sécurité
intérieure243(*),
ou proposer une transaction à un administré
ayant commis une infraction relevant d’une contravention commise au
préjudice de la commune, qui peut prendre la forme d’une indemnisation
ou d’une activité non rémunérée au profit de la
commune.

Votre rapporteur porte un regard mitigé sur ces
évolutions : sollicités de toutes parts, les maires
rencontrent souvent des difficultés pour assumer leurs
responsabilités en la matière.

La concertation au sein des instances dédiées,
dont les CLSPD, pâtit d’un formalisme excessif, au point de s’assimiler
à une forme de « comitologie », au
détriment de l’efficacité opérationnelle. Le colonel Jude
Vinot, représentant de la direction générale de la
Gendarmerie nationale (DGGN), insistait sur la nécessité que les
CLSPD « prennent le temps de traiter des cas particuliers et ce,
au-delà des déclarations d’intention, pour aller au fond des
choses
 »244(*).

Votre rapporteur note que le projet de police de
sécurité du quotidien, présenté par le Gouvernement
en février 2018, participera de la prévention primaire et
secondaire de la délinquance, en particulier par la
généralisation des opérations de prévention des
forces de l’ordre auprès des élèves et par le
renouvellement des partenariats au niveau local. Comme le décrivait M.
Clément Vives, adjoint au conseiller judiciaire à la direction
générale de la Police nationale (DGPN), « l’un des
sujets abordés avec la création de la police de
sécurité du quotidien est de redonner au chef de l’échelon
territorial la possibilité de nouer les partenariats qui lui semble les
plus adaptés. Il faut en effet limiter la comitologie qui freine, en
définitive, les actions. L’idée est plutôt de
développer des actions ponctuelles,
via la collaboration avec
le procureur
»245(*). Elle devrait permettre une action de
police de proximité, comparable à celle décrite par M.
Nicolas Sallée au Québec : « Les policiers
québécois, appelés policiers communautaires, sont
formés, connaissent leur territoire, et agissent tels des policiers de
proximité. La délinquance juvénile est ainsi perçue
différemment
 »246(*).

La participation des forces de l’ordre à la
prévention secondaire est également importante, à l’instar
des brigades de prévention de la délinquance juvénile de
la gendarmerie ou des centres de loisirs jeunes mis en oeuvre par la DGPN. Au
nombre de 29, dont huit temporaires et auxquels devraient s’ajouter huit
nouveaux centres dont la création est prévue à l’horizon
2020, ces centres « accueillent des jeunes de huit à
dix-sept ans issus des quartiers de la politique de la ville. Leur sont
proposées des activités sportives et culturelles,
via
des partenariats spécifiques entre la PJJ et l’éducation
nationale. Des policiers peuvent ainsi accueillir des élèves
qui ont fait l’objet d’une expulsion temporaire de leur établissement et
ainsi assumer une sorte de mission extrascolaire
 »247(*)

b) Des initiatives intéressantes
pour améliorer la réponse institutionnelle au premier acte
délinquant et prévenir la récidive

Les prérogatives du maire, en particulier le
rappel à l’ordre, peuvent permettre de sanctionner des
comportements ne relevant pas de poursuites judiciaires et de donner un coup
d’arrêt à une possible trajectoire délinquante.

Pendant son audition, Mme Sophie Diehl, conseillère
technique à la Fédération des associations
socio-judiciaires Citoyens et Justice, a relevé que « que
beaucoup de mesures alternatives aux poursuites ne méritent pas un
traitement judiciaire et peuvent relever du maire
(…). On
s’aperçoit que la proximité avec leurs administrés leur
offre une certaine légitimité et permettrait de résoudre
des problèmes en amont de l’infraction, pour des faits ne
nécessitant pas un suivi éducatif important
 ».
Elle a cité notamment l’exemple de la ville de Limoges, qui
« travaille sur un contrat citoyen afin d’accompagner durant six
mois les jeunes de six ans à treize ans chez qui l’on détecte une
vulnérabilité importante. Il est encore trop tôt pour
recourir au judiciaire, qu’il s’agisse du civil ou du pénal, mais leur
rôle de prévention peut être
intéressant
 »248(*).

La mission a eu connaissance d’initiatives
intéressantes en la matière, qui participent pleinement de la
prévention tertiaire ; il s’agit en particulier du rappel à
la responsabilité des mineurs (RRM) mis en oeuvre par la Gendarmerie
nationale dans certains départements. Visant à ne laisser aucun
acte sans réponse, le RRM « consiste en l’accueil du
mineur auteur d’un acte d’incivilité ou d’un acte de délinquance
mineur ne faisant pas l’objet d’une enquête judiciaire, afin de le
sensibiliser, en présence de ses représentants légaux, aux
conséquences notamment pénales de son acte. Il vise ainsi
à prévenir la réitération de comportements
déviants. Une orientation dans un cadre partenarial peut être
donnée. Ce procédé s’inscrit parfois dans le cadre d’un
protocole conclu avec l’autorité judiciaire ou a minima est mené
en lien avec les magistrats chargés des mineurs »249(*).

Une autre initiative, citée par le colonel Jude Vinot
lors de son audition devant la mission, consiste en « l’accueil d’un
groupe de mineurs récidivistes, de quinze à dix-huit ans, dans
une brigade de gendarmerie, située dans les Pyrénées
Orientales. Ceux-ci, dans un cadre légal contraignant, deviennent
acteurs de la préservation du littoral, accompagnés par la PJJ et
les gendarmes. Aucun désistement n’a été constaté
et tous les mineurs concernés ont retrouvé une scolarité,
à l’issue de cette période. Pour le moment, aucune
réitération n’a été constatée parmi les
membres de ce groupe »250(*).

Votre rapporteur souligne la nécessité
de donner une réponse adaptée à chaque acte, même
mineur, sans pour autant judiciariser chaque fait. De telles initiatives
permettent de donner un coup d’arrêt à une trajectoire
délinquante, épargnant à la société comme au
jeune un coût considérable.

La mission souhaite enfin attirer l’attention sur
l’intérêt des mesures de justice restaurative,
sur lesquelles Mme Sophie Diehl, conseillère technique à la
Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et
Justice, a insisté lors de son audition. La justice restaurative a
reçu une consécration législative à l’occasion de
la loi du 15 août 2014, relative à l’individualisation
des peines et renforçant l’efficacité des sanctions
pénales, qui a introduit un nouvel article 10-1 dans le code de
procédure pénale.

Selon cet article, constitue une mesure de justice
restaurative toute mesure permettant à une victime ainsi qu’à
l’auteur d’une infraction de participer activement à la
résolution des difficultés résultant de l’infraction, et
notamment à la réparation des préjudices de toute nature
résultant de sa commission. La justice restaurative apporte ainsi un
apaisement à la victime – grâce à la réparation des
dommages, des préjudices et de la souffrance qu’elle a subie -, mais
aussi pour la société qui a été perturbée
par la commission de l’infraction, enfin pour l’auteur, qui joue un rôle
actif dans la réparation due à la victime et dans sa propre
réinsertion sociale. Il est à noter que le succès ou
l’échec d’une mesure de justice restaurative est sans incidence sur les
indemnités qui peuvent être allouées à la victime
par la justice ni sur la sanction pénale infligée à
l’auteur.

3. La
détection précoce des troubles psychiatriques

Votre rapporteur a déjà traité de ce
sujet important dans son rapport de 2017 sur la pédopsychiatrie, dont
les conclusions demeurent d’actualité.

Il rappelle que, dès 2010, un avis du Conseil
économique, social et environnemental soulignait que « les
progrès au niveau des prises en charge des enfants et des adolescents
[atteints de troubles psychiatriques] n’ont pas été
accompagnés de progrès équivalents dans le repérage
des premiers signes
»251(*), ce qui retarde d’autant le diagnostic et le
traitement précoce et donc entraîne une perte de chance pour les
enfants. Sont en cause surtout la formation insuffisante des professionnels,
ainsi que les réseaux de proximité insuffisamment
développés252(*).

La mission d’information du Sénat relative à la
situation de la psychiatrie des mineurs en France253(*) s’était
attachée à recenser les difficultés principales du
repérage.

L’efficacité de ce repérage est en grande partie
conditionnée par la coopération des différents acteurs
appelés à intervenir auprès du mineur au fur et à
mesure de son avancée en âge. Il apparaît par
conséquent nécessaire d’assurer la diffusion la plus
large possible d’instruments communs auprès des professionnels
concernés
, en particulier dans le cadre scolaire
(psychologues, infirmiers, médecins) et dans les services de protection
maternelle et infantile (PMI) (psychologues, infirmiers, sages-femmes,
travailleurs sociaux).

4. Le rôle du
secteur médico-social

Votre rapporteur est convaincu que les institutions du secteur
social et médico-social peuvent contribuer à la prévention
de la délinquance ou à la prévention de la
récidive, de même qu’elles peuvent apporter un environnement
propice au développement de mineurs souffrant de troubles du
comportement.

Il est en particulier sensible au travail
réalisé dans le cadre des instituts thérapeutiques,
éducatifs et pédagogiques (Itep). Les Itep accueillent des
enfants, adolescents ou jeunes adultes qui présentent des
difficultés psychologiques dont l’expression, notamment
l’intensité des troubles du comportement, perturbe gravement la
socialisation et l’accès aux apprentissages. Le placement en Itep est
habituellement décidé par la maison départementale des
personnes handicapées (MDPH) mais il peut plus exceptionnellement
être décidé par le juge des enfants dans le cadre d’une
mesure de placement.

L’Itep offre aux jeunes qu’il accueille une prise en charge
pluridisciplinaire, avec un accès aux soins et un projet
thérapeutique, des activités éducatives adaptées,
des apprentissages scolaires et pré-professionnels personnalisés
et un soutien aux parents et aux proches.

En avril 2018, une délégation de la mission a
visité l’Itep des Cadeneaux, sur le territoire de la commune des
Pennes-Mirabeaux, dont votre rapporteur a été le maire pendant
dix-sept ans. L’Itep, qui dispose d’une capacité de 99 places, dont 54
en internat, accueille des jeunes de onze à vingt ans. Il est
particulièrement investi dans l’accueil des jeunes suivis par la PJJ
puisque ce public représente 10% de son effectif ; la moyenne dans
les Itep est plutôt de l’ordre de 3%.

La délégation de la mission a
apprécié les moyens mis en oeuvre pour dispenser une formation
aux jeunes, dans une perspective de pré-apprentissage. Un atelier
boucherie, un atelier maçonnerie, un atelier mécaniques tentent
de redonner aux jeunes le goût de l’apprentissage et de l’effort, tout en
préparant leur future insertion professionnelle. Pour motiver les
jeunes, la direction de l’Itep veille à ce que les travaux qui leur sont
confiés soient utiles au fonctionnement de l’établissement.

L’apport des Itep pourrait être davantage
valorisé pour traiter précocement des troubles du comportement
susceptibles de favoriser la commission d’actes délinquants, ou pour
travailler à la réinsertion de jeunes ayant déjà
commis des actes délictueux.

B. CONFIRMER LA
PRIMAUTÉ DONNÉE À L’ÉDUCATIF SUR L’ENFERMEMENT

Votre rapporteur est convaincu que les mineurs sont des
êtres en devenir, qu’il est possible de faire évoluer grâce
à un travail socio-éducatif approprié. Il lui paraît
donc indispensable de confirmer, ou de réaffirmer, ce principe fondateur
de l’ordonnance de 1945 et de la justice des mineurs :
la primauté de l’éducatif sur le répressif, et en
particulier sur les mesures d’enfermement.

Concrètement, il est possible d’agir sur trois leviers.
D’abord, donner à la PJJ les moyens humains et matériels de
nature à lui permettre d’assumer convenablement ses missions en milieu
ouvert comme en milieu fermé. Ensuite, veiller à ce que les
magistrats aient à leur disposition une palette diversifiée de
structures et de dispositifs de manière à pouvoir apporter
à chaque jeune une réponse adaptée à son profil et
à son parcours ; cela suppose de ne pas concentrer tous les moyens
sur le développement des centres éducatifs fermés et de
réorienter certains crédits vers le milieu ouvert. Enfin,
refondre l’ordonnance de 1945 afin de redonner toute sa cohérence au
droit pénal des mineurs.

1. Conforter la
protection judiciaire de la jeunesse dans ses missions

La protection judiciaire de la jeunesse est l’administration
du ministère de la justice chargée de l’ensemble des questions
relatives à la justice des mineurs et de l’exécution des mesures
qui lui sont confiées par les juges des enfants. Elle est donc en
première ligne pour conduire le travail de réinsertion des
mineurs sous main de justice. Elle ne peut mener à bien cette mission
difficile si elle ne dispose pas des moyens adéquats et de la confiance
des responsables publics.

Il n’est pas inutile de rappeler les grandes lignes de
l’histoire de la PJJ afin de mieux comprendre les enjeux auxquels elle fait
face aujourd’hui.

a) De l’investissement dans le champ de
l’assistance éducative au retour au pénal

La PJJ est instituée par une ordonnance du
1er septembre 1945 : elle s’appelle alors l’éducation
surveillée
et est détachée de l’administration
pénitentiaire, dont elle formait auparavant une sous-direction.
L’ordonnance est complétée par un décret du 16 avril 1946
qui précise dans quelles conditions le secteur
privé
est associé à cette mission.

La création de l’éducation surveillée
s’accompagne de celle d’un corps d’éducateurs
spécifique
, distinct de celui des éducateurs
spécialisés, dont le premier statut est fixé par un
décret du 10 avril 1945. Aux côtés des autres
professionnels de la PJJ – personnel d’encadrement, professeurs techniques,
assistants de service social, psychologues, infirmiers – les éducateurs
mènent auprès des jeunes un travail socio-éducatif en vue
de leur réinsertion.

· Dans les années
d’après-guerre
se développe un modèle de justice
dit « protectionniste » ou
« thérapeutique », par opposition à une
justice répressive, auquel l’éducation surveillée prend
toute sa part. L’éducation surveillée gère les grands
internats, installés à la campagne, qui avaient été
ouverts avant-guerre. Elle met en place des centres d’observation
destinés à connaître la personnalité des mineurs.

En 1951, le centre de formation et d’études de
l’éducation surveillée (CFEES) est créé à
Vaucresson ; il deviendra le lieu
privilégié de formation des méthodes éducatives de
prises en charge des mineurs délinquants, contribuant à la
diffusion d’une culture commune aux juges des enfants et aux éducateurs
de justice. Il contribue à forger l’identité professionnelle des
éducateurs de l’éducation surveillée : comme
l’écrit M. Nicolas Sallée, « face aux positions
majoritairement anti-intellectualistes défendues par les
éducateurs spécialisés254(*), l’éducation surveillée a très
tôt fait le choix inverse, misant pour sa profession d’éducateur,
à l’image des instituteurs d’État, sur une logique de savoirs et
de qualifications
»255(*). L’objectif est de doter les éducateurs d’une
solide culture générale afin qu’ils puissent ensuite
acquérir et utiliser dans leur pratique professionnelle des savoirs
issus du droit et de la criminologie, de la psychologie ou encore de la
pédagogie.

En 1952, les institutions spéciales de
l’éducation surveillée sont créées par
décret pour prendre en charge les mineurs les plus difficiles et un
arrêté organise la postcure à la sortie des internats, pour
préparer le jeune à son retour dans sa famille (foyers de
semi-liberté).

Le 23 avril 1956 est publié le nouveau statut des
éducateurs de l’éducation surveillée, inspiré de
celui des instituteurs de l’éducation nationale. Cette
amélioration de leur statut leur confère une reconnaissance
supplémentaire, certains auteurs allant jusqu’à parler de
l’émergence, au tournant des années 1960, d’une
« aristocratie éducative »256(*).

L’ordonnance du 23 décembre 1958 marque une
étape importante dans l’histoire de la justice des mineurs et de
l’éducation surveillée puisqu’elle élargit la
compétence des juges des enfants aux mineurs en danger. L’objectif est
d’étendre à ces mineurs, qui n’ont pas commis
d’infraction, les capacités d’action éducative et de
protection que mobilise l’éducation surveillée dans le champ
pénal
. Cette réforme a eu un impact profond sur la
culture professionnelle de l’éducation surveillée puis de la
PJJ : pour reprendre les mots de notre ancien collègue Jean-Pierre
Michel, « l’action éducative sous mandat judiciaire prend
de ce fait des distances avec la contrainte, la contention, la
répression
 »257(*).

· Dans les années 1970, la
conception protectionniste de la justice des mineurs est affirmée avec
encore plus de force. Pour l’historienne Véronique Blanchard,
auditionnée par la mission, cette période a constitué une
« rupture marquante » en ce sens que
« la philosophie du préambule de l’ordonnance de 1945 est
réellement appliquée au quotidien auprès des jeunes,
durant ce mouvement très particulier de la fin des Trente
Glorieuses
 ».

La contestation apparue dans le sillage de 1968 favorise
l’émergence au sein de l’éducation surveillée d’une
critique de l’ordre pénal et de l’ordre judiciaire, perçus comme
les soutiens d’un ordre social inégalitaire.

Dans ce contexte idéologique, la note d’orientation de
la directrice de l’éducation surveillée, Mme Simone Rozès,
publiée en 1975 insiste sur l’idée que l’acte délinquant
est avant tout la conséquence de difficultés
personnelles, familiales ou sociales
, qu’il convient avant tout de
traiter. Cette note encourage le développement des prises en charge en
milieu ouvert, dans le cadre d’une évolution plus générale
tendant à privilégier le milieu ouvert tant dans le domaine
médico-social, hospitalier que dans la politique du handicap, et le
remplacement des grands internats par de petits foyers d’action
éducative situés en zone urbaine.

Il en a résulté une autonomisation accrue de
l’action éducative par rapport au mandat judiciaire258(*), l’administration de
l’éducation surveillée laissant une large place aux initiatives
locales des éducateurs et des professeurs techniques. En 2003, la Cour
des comptes est allée jusqu’à évoquer une culture de
« l’automissionnement »259(*).

En parallèle, les effectifs d’éducateurs
augmentent : alors qu’ils n’étaient que 250 en 1947, ils sont
3 000 en 1980 pour gérer 200 services et établissements. Le
secteur privé habilité se développe également,
passant de 100 à 900 établissements habilités entre 1948
et 1978.

La fin de la période de forte croissance des Trente
Glorieuses a rendu plus difficile l’insertion sociale des jeunes, ce qui semble
avoir entraîné, concomitamment, un changement de perception de la
délinquance juvénile.

En 1976, M. Alain Peyrefitte prend la tête d’un
comité d’études sur la violence, la criminalité et la
délinquance qui propose de nombreuses recommandations, mais qui fait
aussi le constat que certaines personnes peuvent se sentir oppressées
par l’insécurité alors qu’elles en sont très
éloignées. La même année, M. Jean-Louis Costa, qui
fut le premier à occuper le poste de directeur de l’éducation
surveillée en 1945, publie un rapport qui constate la disparition
progressive des mesures éducatives exercées à partir d’une
infraction pénale.

Ce constat est confirmé en 1986 par un rapport d’audit
remis au ministre de la justice M. Albin Chalandon, qui constate que
l’éducation surveillée prend en charge massivement des enfants en
danger au titre de l’assistance éducative, au détriment des
mineurs délinquants. En 1984, le rapport de la commission de
réforme du droit pénal des mineurs présidée par M.
Pierre Martaguet insiste sur la reconnaissance de la responsabilité
pénale des mineurs et sur la nécessité de concilier action
éducative au long, réaction sociale face à un acte de
délinquance et réparation du dommage causé aux victimes.

· Ces travaux ont préparé l’inflexion
amorcée dans les années 1990, dans le sens d’une
justice des mineurs plus répressive et d’une PJJ recentrée sur la
prise en charge des mineurs délinquants.

Le changement de nom de l’éducation surveillée,
rebaptisée protection judiciaire de la jeunesse par un décret du
21 février 1990, coïncide avec la définition de nouvelles
orientations.

Pour lutter contre le sentiment d’impunité, les
circulaires du Garde des Sceaux au début des années 1990
recommandent que chaque acte délictueux reçoive une
réponse pénale
. Des mesures jusqu’alors
réservées aux majeurs, comme le sursis avec mise à
l’épreuve ou le travail d’intérêt général,
sont étendues aux mineurs. La loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant
réforme de la procédure pénale introduit la mesure de
réparation qui poursuit une visée restauratrice attachée
au rétablissement du lien social. En 1996, la procédure de
convocation par officier de police judiciaire et les convocations à
délai rapproché sont instituées pour
accélérer la réponse pénale, tandis que sont
ouvertes les premières unités à encadrement
éducatif renforcé (UEER), perçues par les professionnels
de la PJJ comme des structures à visée plus répressive
qu’éducative.

Des changements sont introduits, à la même
époque, dans la formation initiale des éducateurs de la PJJ. Un
arrêté du 11 mars 1992 transforme le centre de formation et
d’étude de Vaucresson en Centre national de formation et d’étude
de la PJJ (CNFE-PJJ). Les programmes sont refondus, offrant une place
croissante aux enseignements théoriques, un partenariat étant
d’ailleurs conclu avec l’Université de Versailles-Saint-Quentin en
Yvelines, et recentrés sur la spécificité d’une action
éducative dans le cadre d’une décision de justice. Un
arrêté du 27 mars 1992 rehausse le niveau de diplôme requis
pour accéder au corps des éducateurs de la PJJ, qui passe du
niveau bac au niveau bac + 2.

La circulaire de la directrice de la PJJ, Mme Sylvie
Perdriolle, en date du 24 février 1999, prolonge ces orientations.
Elle assigne comme mission principale à la PJJ la prise en charge des
mineurs délinquants et invite à mieux distinguer l’action
éducative conduite auprès de ces mineurs délinquants de
celle menée auprès des mineurs en danger, les premiers devant
prendre conscience de leur responsabilité dans l’acte commis. En
conséquence, la part des mesures civiles d’assistance éducative,
qui représentait les deux tiers de l’activité de la PJJ en 1994,
n’en représente plus que 30 % dès 1998.

Un effort important est consenti concernant les moyens
alloués à la PJJ qui voit ses crédits de fonctionnement
progresser de 38 % dans la seconde moitié des années 1990.
Ces crédits permettent d’envisager l’ouverture de nouvelles
structures : en janvier 1999 est décidée l’ouverture de 100
centres éducatifs renforcés et de 50 centres de placement
immédiat.

·Dans les années 2000, le
tournant plus répressif de la politique pénale des mineurs
s’accentue, ce qui a naturellement un impact sur les activités de la
PJJ.

En 2004, la PJJ devient compétente pour la
préparation et la mise en oeuvre de l’ensemble des mesures
pénales, y compris les aménagements de peine pour les mineurs
incarcérés. La PJJ investit le champ de l’action éducative
sous contrainte dans les EPM ou dans les CEF.

À partir de 2007, sous l’effet de nouvelles
orientations politiques et dans un contexte de contrainte budgétaire
résultant de la révision générale des politiques
publiques (RGPP), la PJJ a accéléré son
désengagement de l’assistance éducative et de l’aide aux jeunes
majeurs, parachevant ainsi son « recentrage » sur
le péna
l, qui ne va pas sans poser des difficultés pour
la continuité du parcours des jeunes sous main de justice comme on le
verra dans la suite de ce rapport.

En 2009, le CNFE-PJJ de Vaucresson devient
l’école nationale de la PJJ (ENPJJ). L’école est
délocalisée à Roubaix, où elle noue un partenariat
avec l’Université Lille-III. À partir de 2003, la direction de la
PJJ introduit de nouvelles voies d’accès à la profession
d’éducateur, dans le but de diversifier les profils
des éducateurs ; aux traditionnels concours interne et externe
s’ajoutent un concours sur titre, pour les candidats titulaires d’un
diplôme dans le travail social, notamment le diplôme d’État
d’éducateur spécialisé, et un concours dit
« troisième voie » ouvert aux personnes pouvant
justifier de cinq années d’expérience dans le travail social.

Entre 2008 et 2012, les crédits de la PJJ diminuent de
6 % ; si les dépenses de personnel évoluent peu, les
crédits de fonctionnement reculent de 16 % et les crédits
affectés au secteur associatif de 21 %. Cette baisse des
crédits a été rendue possible par le désengagement
du champ de l’assistance éducative, mais aussi par une
rationalisation administrative de grande ampleur.

b) Une organisation administrative
rationalisée

Depuis le 1er janvier 2009, les quinze directions
régionales et les 100 directions départementales sont
regroupées dans neuf directions interrégionales (DIR) et 54
directions territoriales (DT).

Cette nouvelle organisation a permis de clarifier la
répartition des compétences entre les différents
échelons, en confiant les fonctions support aux DIR (gestion des moyens
humains et financiers), ainsi que la fonction de contrôle des
établissements et services et le pilotage des relations avec tous les
acteurs impliqués dans la protection de la jeunesse (autorités
judiciaires, services de l’État, collectivités territoriales).

Elle a également donné à chaque direction
une masse critique qui augmente les possibilités de mutualisation, de
redéploiements et d’arbitrages budgétaires.

Cette rationalisation a permis de réduire les effectifs
de la PJJ sans ponctionner excessivement les effectifs
d’éducateurs : selon la Cour des comptes260(*), la réorganisation
territoriale a permis d’absorber les deux tiers des allègements
d’effectifs demandés dans le cadre de la RGPP.

Sans méconnaître les économies
réalisées, plusieurs membres de la mission ont cependant
témoigné du sentiment d’éloignement et d’abandon des
territoires ruraux qui a résulté de cette restructuration. Et les
personnels de la PJJ se plaignent parfois des temps de transport accrus pour se
rendre à la DT ou la DIR. On ne peut que regretter enfin que la carte
administrative de la PJJ ne coïncide finalement ni avec la carte
judiciaire, ni avec celle de l’implantation des services de l’Etat ni avec le
découpage de la France métropolitaine en treize grandes
régions, ce qui ne facilite pas le dialogue interinstitutionnel.

c) Un renforcement des moyens dans le
cadre de la prévention de la radicalisation

À partir de 2012, les moyens affectés à
la PJJ sont repartis à la hausse. Ses effectifs ont notamment
augmenté à la suite des décisions prises dans le cadre des
différents plans de prévention de la radicalisation et de lutte
contre le terrorisme.

En 2012 et en 2013, la hausse des effectifs est
restée modeste : 38 équivalents temps plein (ETP) la
première année et 17 la seconde. L’accent a été mis
sur la réduction des délais de prise en charge dans le milieu
ouvert et l’accompagnement pédopsychiatrique dans les CEF.

L’effort a été de plus grande ampleur au cours
des quatre exercices budgétaires 2014 à 2017 : une centaine
d’emplois ont été créés la première
année pour le renforcement des CEF et l’amélioration de la
santé des mineurs ; 223 postes ont été
créés la deuxième année, dont 163 au titre du
premier plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 1) ; les recrutements ont
surtout concerné les postes de psychologue (76 créations de
poste) et d’éducateurs (18 postes), mais on observe aussi l’embauche de
59 référents « citoyenneté et
laïcité » ; la troisième année, 138
emplois ont été créés, dont 75 au titre du
deuxième plan de lutte antiterroriste, PLAT 2 (principalement des
éducateurs) ; enfin, en 2017, ce sont 165 emplois qui ont
été créés, dont 145 au titre du plan d’action
contre la radicalisation et le terrorisme (PART), pour renforcer les
équipes d’éducateurs (115 postes) et de psychologues (trente
postes).

Comme l’écrivait en 2016 notre collègue
Cécile Cukierman, « la direction de la protection
judiciaire de la jeunesse a choisi de s’appuyer sur les moyens
supplémentaires accordés par les PLAT 2 et PART pour
renforcer les dispositifs de droit commun. Cette
stratégie a été confirmée par le garde des Sceaux
qui (…) a fait état de la nécessité d’abonder en moyens
et personnels les
services habituels de prise en charge afin de leur
permettre, le moment venu, d’« avaler l’extraordinaire ».
Aucun crédit n’est donc spécifiquement fléché sur
des actions de prévention de la radicalisation. Aucun
établissement n’a de même vocation à n’accueillir que des
mineurs radicalisés
»261(*).

Au total, les crédits de la PJJ ont augmenté de
9% entre 2011 et 2017, malgré un environnement budgétaire
très contraint, ce qui a permis de les ramener à leur niveau d’il
y a dix ans.

Le budget 2018, en cours d’exécution, marque une
stabilisation puisque seule la création de seize ETP est prévue,
pour recruter des éducateurs. La loi de finances pour 2018 a
alloué 857 millions à la PJJ en crédits de paiement.

En dépit de cette remise à niveau, les besoins
restent importants, y compris en milieu ouvert où l’objectif
fixé par la direction de la PJJ est que chaque éducateur
suive 25 mineurs
. Par comparaison, un délégué
à la jeunesse à Montréal suit quatorze jeunes, ce qui
permet un suivi plus intensif262(*). Plusieurs interlocuteurs de la mission ont
souligné les délais importants constatés dans certains
départements pour qu’un éducateur intervienne auprès du
jeune. M. Marc Lifchitz, secrétaire général adjoint du
syndicat Unité Magistrats, a ainsi déclaré
qu’ « en Seine-Saint-Denis, une mesure décidée
par le juge des enfants va être mise en oeuvre dans un délai
d’environ dix-huit mois. Dix-huit mois, c’est très long à
l’échelle de la vie d’un adolescent ! 
».

La mission a également constaté que, sans
relever de la psychiatrie, beaucoup de mineurs sous main de justice sont en
souffrance psychique, ce qui plaide pour un accompagnement par des psychologues
en nombre suffisant. Cette dimension est prise en compte depuis longtemps part
la PJJ comme l’atteste l’existence d’un corps des psychologues de la PJJ. Ce
corps a vocation à devenir un corps commun ministériel
géré par le secrétariat général du
ministère de la justice.

C’est dans ce contexte que le Gouvernement a
décidé, conformément à une promesse de campagne du
président de la République, la création de vingt nouveaux
CEF entre 2019 et 2022. Compte tenu du coût élevé de ces
structures, on peut supposer que les moyens affectés à la PJJ
vont continuer à progresser dans les années à venir. La
mission d’information souhaite cependant insister sur la question de la
répartition des moyens entre les différents types de prises en
charge du mineur délinquant
.

2.
Réorienter une partie des moyens vers les places d’hébergement en
milieu ouvert
a) Le déploiement des CEF s’est
accompagné d’une réduction de l’offre alternative de la PJJ
(1) La pertinence de la réponse
judiciaire procède de la diversité des solutions offertes par la
PJJ

Afin de permettre une réponse adaptée à
la situation de chaque jeune, la PJJ entretient une large palette de
mesures et de structures, qui relèvent du secteur public
,
constitué de 216 établissements et services relevant directement
du ministère de la justice, et du secteur associatif
habilité
, qui compte 1 023 établissements et
services (dont 244 financés exclusivement par l’État)
habilités et contrôlés par le ministère263(*).

Les structures relevant du milieu ouvert, qui peuvent relever
du secteur public comme du SAH, mettent en oeuvre les mesures d’investigation
et de protection, les mesures et sanctions éducatives pénales
(mesures de réparation, stages, travaux d’intérêt
général), les activités de jour ainsi que l’intervention
éducative auprès des mineurs incarcérés.

Les UEAJ

Les unités éducatives d’activités de jour
(UEAJ) organisent des activités scolaires, professionnelles, culturelles
et sportives adaptées aux mineurs qui font l’objet d’une décision
judiciaire mise en oeuvre par un établissement ou un service du secteur
public de la protection judiciaire de la jeunesse. Elles participent à
la prise en charge des jeunes en vue de les préparer à
l’accès aux dispositifs de socialisation et de formation de droit
commun. Elles organisent, par ailleurs, l’exercice des mesures
d’activité de jour ordonnées par l’autorité judiciaire.

Source : ministère de la justice

La PJJ dispose également d’une offre diversifiée
en matière d’hébergement. Elle prend la forme :

– des foyers d’hébergement collectifs dits
« traditionnels » : les unités
éducatives d’hébergement collectif (UEHC), qui accueillent 10
à 12 mineurs âgés de 13 à 18 ans ;

– des CER et des CEF (cf. supra) ;

– de l’hébergement dit
« diversifié », qui regroupe un éventail de
prises en charge tels que l’hébergement individuel en structure
collective (foyer de jeunes travailleurs, résidence sociale,
réseau des fermes d’accueil à dimension sociale) et
l’hébergement en familles d’accueil, proposé par des
bénévoles indemnisés264(*).

La répartition des mineurs pris en charge par la
PJJ au 31 mars 2018

Au 31 mars 2018, 61 391 jeunes étaient présents
dans les établissements et services des secteurs public et associatif
habilité de la PJJ, répartis comme suit :

– 23 212 en investigation : recueil de renseignements
socio-éducatifs (RRSE) et mesure judiciaire d’investigation
éducative (MJIE) ;

– 39 439 en milieu ouvert ;

– 2 435 en placement, répartis comme suit :

· 1 052 sont hébergés en foyers
traditionnels, soit 43 % ;

· 627 accueillis en hébergement diversifié,
soit 26 %

· 277 en CER, soit 11 % ;

· 479 en CEF, soit 20 %.

N.B. Un même jeune peut faire l’objet de plusieurs
prises en charge concomitantes, par exemple en placement et en milieu
ouvert.

Source : ministère de la justice

Les établissements de placement éducatif (EPE)
sont des établissements de la PJJ regroupant au moins une unité
éducative d’hébergement collectif (UEHC) et plusieurs des
structures présentées ci-dessus : unité
d’hébergement diversifié (UEHD), centre éducatif
renforcé (CER), voire une ou plusieurs unités éducatives
d’activités de jour (UEAJ).

Une compréhension philosophique du milieu ouvert
comme expression de la société de contrôle

Votre rapporteur s’est intéressé à
l’analyse stimulante que le philosophe Olivier Razac propose du milieu ouvert,
dans le prolongement des réflexions de Michel Foucault.

Pour Foucault, gouverner une population revient à agir
sur toutes les variables qui guident son comportement général.
Tout pouvoir est assimilable à un dispositif, c’est à dire
à un système global associant une diversité de structures
et d’acteurs (théories scientifiques, articles de loi, techniciens,
collaborateurs, instruments technologiques, bâtiments et murs).

Le pouvoir est ainsi producteur de ce que Foucault
désigne comme des « régimes
d’énoncés », c’est à dire un ordre du discours
qui impose un sens univoque à tout comportement et toute pensée,
rejetant ainsi toute forme de déviance.

Si, comme l’écrit Olivier Razac « la
prison est une machine répressive qui possède sa propre logique
qui consiste à disposer une multiplicité d’individus de telle
manière que l’on puisse dominer leurs actions
 »265(*), l’évolution de la
société tend à privilégier, notamment pour la
petite et moyenne délinquance, des peines alternatives à cette
privation de liberté. Ce changement de discours intervient, en France,
durant les années 1970 : la délinquance est alors
considérée comme une déviance ; les petits
délinquants devenant des
« coupables-victimes », ou encore des
« individus déficients qu’il ne faut plus tant punir que
traiter ou retraiter
 »266(*).

Dès lors, le milieu ouvert, entendu comme
« l’ensemble des peines de substitution à
l’enfermement
 »267(*), est privilégié comme mode de
régulation de ce phénomène social. Loin de concourir
à l’affirmation des libertés publiques, cette extension du milieu
ouvert correspondrait à une « extension de la prison dans
le corps social
 » du fait de ses caractéristiques.

En effet, le milieu ouvert, présenté comme une
alternative offerte aux délinquants, repose sur un modèle
contractuel ; chaque condamné est libre de la refuser et d’opter
pour l’enfermement. Cependant, l’autonomie de la volonté et le
consentement vicié de celui-ci, mis de fait sous tutelle en raison de la
menace constante de l’incarcération pénale, posent
problème ; « l’État étant toujours gagnant
dans ce contrat, puisque que l’autre partie ne peut qu’accepter l’offre qu’il
propose ou subir la peine qu’il impose
 »268(*).

Davantage, le caractère méritoire, voire
salvateur, du milieu ouvert renvoie également à l’affect du
délinquant dont l’intériorisation des règles imparties
à sa peine est exigée pour sa réinsertion : il s’agit
de faire « amende honorable » et de pleinement acquiescer
à une peine qualifiée de méritoire aux yeux de la
société.

Ainsi, l’extension du milieu ouvert, pour certains
observateurs s’inscrivant dans la continuité de Michel Foucault,
reviendrait à « insérer le pouvoir de punir plus
profondément encore dans le corps social
 »269(*) et participerait au
renforcement du contrôle où la violence des rapports sociaux
demeure présente et où le contrôle des individus
dépasse l’enceinte de la prison – « le dedans » –
pour caractériser « le dehors », c’est à dire
la société dans sa totalité.

(2) Des structures fragilisées
par le développement des CEF
(a) Le développement des CEF
s’est largement fait au détriment des autres structures

L’ensemble des personnes interrogées a
estimé que le développement des CEF, qui s’est effectué au
détriment des autres structures de la PJJ, a fragilisé ces
dernières
. En 2013, la mission d’évaluation des CEF
avait critiqué la création de CEF, non pas ex
nihilo
, mais par la conversion de structures existantes,
notamment les UEHC, pointant deux risques : celui
« d’appauvrir et de déséquilibrer la
diversité de l’offre globale de placement proposée aux
magistrats
 » et que, faute de structure à même de
les prendre en charge en amont ou en aval du placement en CEF,
« les efforts accomplis par un mineur et l’investissement de
l’ensemble des intervenants soient compromis »270(*)
. À partir d’une
enquête menée auprès des magistrats, la mission rappelait
leur souhait « de disposer d’un panel
diversifié et individualisé, notamment dans le cadre de prises en
charge alternatives aux structures
collectives
 » : davantage que sur les
CEF, étaient cités comme structures
« manquantes » les lieux de vie relevant de
l’hébergement diversifié, les familles d’accueil, les CER et les
EPE271(*).

Ce constat rejoignait la mise en garde émise en 2011
par MM. Jean-Claude Peyronnet et François Pillet :
« l’attention particulière portée par les
pouvoirs publics aux centres éducatifs fermés ne doit pas
conduire à délaisser le dispositif des foyers classiques
– aujourd’hui désignés sous le nom
d’établissements de placement éducatif (EPE). Ceux-ci offrent en
effet un mode de prise en charge adapté à certains mineurs
délinquants qu’il importe d’extraire de leur environnement habituel sans
que, pour autant, ils présentent des difficultés telles qu’un
placement en centre fermé soit
nécessaire
 »272(*).

Dans un contexte de maîtrise, voire de réduction,
des budgets alloués à la PJJ, la création des CEF,
compte tenu de leur coût, n’a pu se faire – au moins en partie – qu’au
détriment des autres structures, dont le coût est sensiblement
plus faible
 : ainsi, le coût pour la puissance publique
d’une journée en famille d’accueil ou en UEHD est bien inférieur
(il s’élevait en 2014 en moyenne à 155 euros par journée
par mineur accueilli)273(*).

Coût des mesures judiciaires par journée
(en euros)

 

2015

2016

2017

Mesure de milieu ouvert ou d’investigation

12,6

12,9

12,9

EPE-UEHC

533

557

560

CER

542

519

563

CEF

649

659

661

N.B. Les chiffres concernent les secteurs public et
associatif habilité, à l’exception des mesures de milieu ouvert
ou d’investigation, qui ne relèvent que du secteur public

Source : RAP 2017

Entendus par la mission, les représentants syndicaux de
la PJJ ont corroboré ce constat, à l’instar de M. Thierry
Tame, secrétaire général adjoint de l’UNS-CGT-PJJ,
qui déplorait « la diminution du nombre de places
d’hébergement en milieu ouvert, tant dans le secteur public que dans le
secteur associatif habilité
. Certains
établissements dans le secteur public ont été
transformés en CEF et la loi de finances pour 2018 a programmé la
suppression de 58 places dans le secteur associatif. Les centres
éducatifs renforcés (CER) sont également de moins en moins
nombreux. Dans ces conditions, les possibilités qui s’offrent
à nous de trouver une solution adaptée pour chaque jeune se
raréfient
 
»274(*).

Mme Sophie Diehl, conseillère technique à la
Fédération des associations socio-judiciaires Citoyens et
Justice, constatait que « le dispositif global
diversifié est sacrifié sur l’autel des CEF
(…).
Le placement éducatif diversifié au pénal a
diminué de 39 % entre 2010 et 2018, au profit notamment de
l’augmentation du nombre de placements en CEF. En comparaison, nous sommes
passés de 2010 à 2018 de 300 000 journées financées
à seulement 180 000 journées, soit une baisse de 120 000
journées et de 16,8 millions d’euros pour le placement éducatif
diversifié. Sur la même période, les CEF sont passés
de 97 000 journées financées à 130 000 journées,
soit une augmentation de 33 000 journées et 12,7 millions d’euros
supplémentaires. Résultat : moins de jeunes
accompagnés, dans des structures moins diversifiées, moins
adaptées et plus stigmatisantes
: un jeune qui sort de CEF
garde une étiquette dont il lui est difficile de se débarrasser,
et pour un coût beaucoup plus important 
»275(*).

(b) Des structures sous tension

Outre qu’il est nettement moins onéreux que le
placement, le suivi en milieu ouvert, comme le rappelait le directeur
interrégional de la PJJ d’Île-de-France et de l’outre-mer, peut
s’avérer plus adapté pour certains jeunes, pour lesquels le
placement est parfois « un traumatisme » et un
« arrachement au foyer »276(*).

Les professionnels pointent cependant des conditions de
travail difficiles en milieu ouvert, liées à un manque
d’effectifs. Le taux d’activité constaté en 2016 dans les
unités éducatives de milieu ouvert relevant de la PJJ
s’établissait à 27 jeunes suivis par emploi équivalent
temps plein travaillé (ETPT) d’éducateur
, soit un
chiffre supérieur au taux de référence, fixée
à 25 jeunes.

Les UEHC connaissent également des
difficultés importantes
, quoique d’une autre nature. Leur
coût également élevé (560 euros par journée
par mineur accueilli) s’explique en partie par un taux d’occupation
faible
(69 % en 2017) et très
en-deçà du taux de prescription
(87 %, soit
18 points d’écarts)277(*). Cette différence s’explique principalement
par les problèmes liés au comportement des mineurs placés
dans ces structures ouvertes, moins contenantes que les CEF ; Mme Sophie
Diehl, rappelait que ces structures « ont beaucoup de mal
à fonctionner
. Le fait d’être passé au tout
pénal en 2007 a eu de graves répercussions sur la façon
dont on travaille dans ces unités
 »278(*).

Les inspections générales se faisaient en 2013
l’écho de certains magistrats qui estimaient que « la
situation actuelle des EPE leur semblait problématique, beaucoup
stigmatisant leur caractère insuffisamment
contraignant
 »279(*) ; Mme Sophie du Mesnil-Adelée,
inspectrice de la PJJ observait que « les mineurs y circulent
librement et parfois s’en vont, si bien que certains les appellent les «
foyers passoires
» »280(*).

S’agissant des familles d’accueil, dont la qualité du
travail a été établie par un rapport de l’inspection
générale des services judiciaires d’octobre 2012281(*) et saluée par de
nombreux intervenants, les services de la PJJ connaissent des
difficultés importantes pour entretenir et étendre le vivier de
familles bénévoles
. Comme l’observait notre
collègue Josiane Costes, « la recherche de familles
d’accueil s’avère difficile, en partie en raison des inquiétudes
et réticences que peut susciter, pour une famille, l’accueil d’un mineur
délinquant, mais aussi en raison d’un statut et d’un niveau
d’indemnisation peu incitatifs
 »282(*).

(c) Le secteur associatif
habilité : une complémentarité à
préserver

Comme le rappelaient la Cour des comptes et notre
collègue Josiane Costes, le secteur associatif habilité a
vu son activité réduite
par le recentrage de la PJJ sur
ses missions pénales et les crédits qui lui sont
alloués
– hors CEF – diminuer de manière
régulière et continue
.

Évolution des crédits « autres
hébergements » du secteur associatif
habilité*

2013

2014

2015

2016

2017

2018(p)

48

46,7

41,5

38,6

38,2

38,6

Source : commission des lois du Sénat sur la
base des réponses au questionnaire budgétaire

*somme de « l’hébergement 45 exclusif de l’État » et de «
l’hébergement 45 conjoint »

Cette évolution a été regrettée
par un grand nombre de professionnels interrogés, alors
même que, comme le rappelait Mme Sophie Diehl, la souplesse qui
leur est propre en fait des terreaux d’innovation, dont la
complémentarité avec le secteur public est utile et
bénéfique
. Mme Sophie Bouttier-Veron,
vice-présidente du tribunal pour enfants de Marseille en charge du
milieu fermé et vice-présidente de l’Association française
des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF),
déplorait « la possibilité de plus en
plus réduite de recourir aux foyers privés
habilités
. Ce sont des lieux où l’on s’occupe des jeunes
sans la contrainte de l’enfermement à un âge où ils peuvent
encore évoluer
 »283(*).

b) Pour une autre répartition des
moyens
(a) Le CEF doit s’inscrire dans une
offre globale, cohérente et progressive

Votre rapporteur estime que le CEF, s’il peut
être une solution pertinente pour les jeunes les plus difficiles, ne
constitue pas une « solution miracle »
. Du fait du
caractère ponctuel de la prise en charge qu’ils proposent, le
maintien d’une large palette de solutions de suivi et de placement est
nécessaire à leur succès
.

Lors de son audition par la mission d’information, Mme Sophie
du Mesnil-Adelée rappelait à juste titre que
« le CEF n’est en
effet qu’un mode d’accueil parmi d’autres, non un modèle unique à
imposer
. La PJJ a besoin d’une palette variée de solutions de
placement, à l’instar des familles d’accueil ou des
établissements de placement éducatif. Au sein de cette offre, le
CEF est pertinent et adapté pour ce pour quoi il fut conçu –
l’accueil des multirécidivistes – mais il ne doit pas la vampiriser de
par son coût
 »284(*).

La part croissante des CEF dans l’offre d’hébergement
de la PJJ entraîne le risque que ces derniers deviennent une
solution de placement banalisée ou utilisée par manque de places
dans un autre type, plus adapté, d’établissement
, ce qui
ne constituerait pas le gage d’une utilisation efficiente de ces
ressources ; les CEF doivent demeurer une solution parmi d’autres. Faute
d’autres modes de placement disponibles, le travail réalisé en
CEF pourrait également être perdu, faute d’accompagnement
adapté à l’issue du séjour.

(b) Ouvrir un nombre de CEF plus
réduit

Le Gouvernement a annoncé la création de
vingt CEF d’ici à 2022, pour un coût estimé à 40
millions d’euros, dont l’étude d’impact du projet de loi de
programmation pour la justice ne justifie pas de la
nécessité
, au-delà de la seule
« forte demande sociale de contrôle et de
sécurité
 » à laquelle répondent ces
établissements285(*). Une telle extension du dispositif ne semble
toutefois pas correspondre aux besoins réels de la PJJ
.

En 2013, au terme d’une analyse menée tant à la
lumière des places « manquantes » en CEF et
des besoins exprimés par les directeurs interrégionaux de la PJJ,
les inspections générales concluaient que, dans le cadre
du développement du dispositif, l’ouverture de treize CEF
supplémentaires pouvait être envisagée
286(*) ; les CEF en
activité étaient au nombre de 45 à l’époque,
soit une cible de 58 CEF. Ces nouveaux centres devaient
être concentrés au plus près des besoins,
particulièrement en Île-de-France et dans le Sud-Est, et l’un
d’entre eux, au Sud de la Loire, devait être dédié à
l’accueil des jeunes filles.

Cinq ans plus tard, sept CEF ont été
créés, portant le total des CEF en activité à
52
. Le CEF supplémentaire dédié à
l’accueil des jeunes filles n’a pas été ouvert, la PJJ ayant
« estimé inopportun de spécialiser un
deuxième établissement au nom du principe de mixité qui
est réaffirmé dans le projet de circulaire d’application des
arrêtés portant cahier des charges des
CEF
 »287(*).

Comme le rappelait la Cour des comptes,
« ni les besoins en nombre de places de CEF, ni les
conséquences de leur substitution aux places d’hébergement
traditionnel n’ont fait l’objet d’une évaluation
approfondie
lors de leur création en
2002 
»288(*) ; la mission d’évaluation de 2013
rappelait que, sans aucun fondement statistique, l’étude d’impact de la
loi du 10 août 2011 annonçait déjà la
création de vingt CEF supplémentaires par rapport aux 45
déjà existant289(*).

Votre rapporteur note qu’il n’existe pas d’indice
permettant de conclure à une saturation du dispositif dans sa
configuration existante
 : le taux de prescription des CEF ne
dépasse pas 85 %, pour un taux effectif d’occupation de 78 %290(*). Sans
méconnaître les difficultés structurelles propres aux CEF,
leur taux d’occupation peut encore être optimisé, de même
que les durées de séjour, en moyenne de 3,9 mois.

Au vu des éléments présentés
ci-dessus, la création de vingt CEF supplémentaires – soit une
cible de 72 CEF en activité – peut donc paraître
excessive.

Votre rapporteur estime qu’une cible de 60 CEF en
activité, soit huit CEF supplémentaires
et deux de plus
que la cible fixée en 2013 par les inspections générales,
pourrait être suffisante pour répondre aux
besoins
.

Parmi ces huit CEF, cinq seraient créés
en Île-de-France et dans le Sud-Est
, régions qui
demeurent déficitaires, ainsi qu’un centre en Martinique et un
autre en Guyane
, ces collectivités n’en comptant pas à
ce jour291(*). Enfin,
un CEF dédié à l’accueil des jeunes filles serait
créé dans le Sud de la France
, conformément aux
recommandations des inspections générales.

Sans remettre en cause le principe de mixité des
hébergements, votre rapporteur considère qu’une approche
pragmatique doit prévaloir en la matière ; comme
l’expliquait Mme Christine Lazerges, présidente de la CNCDH,
« la situation des jeunes adolescentes y est souvent très
compliquée, ce qui plaide pour l’ouverture d’un deuxième
CEF
, ouvert sur l’extérieur, réservé aux
jeunes filles
 »292(*).

(c) Investir dans d’autres solutions de
prise en charge

Votre rapporteur rejoint pleinement notre collègue
Josiane Costes, qui considérait que « le
renforcement des moyens des structures de milieu ouvert et des
hébergements traditionnels doit constituer un objectif à conduire
en parallèl
» de l’extension des
CEF
293(*).

Il estime que l’extension du dispositif des CEF doit
s’accompagner d’un investissement important dans les autres
modalités de prise en charge, en particulier le suivi en milieu ouvert
et l’hébergement diversifié
.

La réduction de la cible de création des CEF
(cf. supra) dégagerait une marge estimée à 24
millions d’euros environ, qui pourrait ainsi être consacrée
à ces dispositifs ainsi qu’aux mesures visant à renforcer
l’attractivité de l’exercice en CEF et d’y améliorer la
qualité de l’encadrement
.

Il conviendrait également d’inventer de
nouvelles modalités de prise en charge
, en favorisant
l’ouverture des structures d’hébergement sur leur environnement et la
mise en oeuvre de pédagogies diversifiées.

À ce titre, votre rapporteur salue la nouvelle
mesure d’accueil de jour prévue à titre expérimental
à l’article 52 du projet de loi de programmation pour la
justice
 ; visant à faciliter la transition entre le cadre
strict du CEF et un éventuel retour sur des dispositifs de droit commun,
elle permettra aux mineurs de bénéficier d’un accompagnement
intensif, pluridisciplinaire, garantissant une prise en charge continue en
journée à partir d’un emploi du temps individuel, adapté
à leurs besoins spécifiques.

Proposition : veiller à ce que les CEF ne deviennent
pas la solution unique en matière de placement en développant une
palette diversifiée de solutions de prise en charge.

3. Refondre
l’ordonnance de 1945

Il convient à présent de s’interroger sur le
cadre juridique de l’enfermement des mineurs en droit pénal. Faut-il
faire évoluer l’ordonnance de 1945 pour la faire renouer avec son esprit
d’origine qui se serait perdu au fil de ses nombreuses modifications ?
Sans prétendre à l’exhaustivité, la mission d’information
souhaite partager à ce sujet quelques réflexions qui ressortent
de ses travaux.

a) L’intérêt d’une
réécriture

La mission a constaté que les praticiens du droit
pénal des mineurs expriment un fort attachement à l’ordonnance de
1945, certains notant qu’elle renvoie dans son titre à
« l’enfance délinquante » et que « le
choix du mot « enfant » est important. Cette notion fait
penser à ses propres enfants, à la nécessité de
mesures éducatives, alors que le droit pénal inspire la
répression
 », pour reprendre les mots de Me Sylvie
Garde-Lebreton294(*).
Ses principes fondateurs sont perçus comme étant toujours
d’actualité. En revanche, plusieurs interlocuteurs de la mission ont
insisté sur l’intérêt pratique que présenterait un
travail de réécriture, de refonte, de l’ordonnance.

Ils pointent tout d’abord un problème de
lisibilité de l’ordonnance, devenue très complexe en raison de la
sédimentation des réformes, une quarantaine
depuis 1945. Ainsi, le directeur des affaires criminelles et des grâces,
M. Rémi Heitz, a estimé que « tous les
professionnels souhaitent une réécriture de cette ordonnance
devenue illisible au fil des nombreuses modifications qu’elle a subies depuis
70 ans. Une recodification clarifierait ce texte devenu
désordonné
»295(*).

La complexité de l’ordonnance découle parfois
d’une insuffisante prise en compte des spécificités de la
justice des mineurs
à l’occasion de l’examen de textes
réformant le droit pénal des majeurs ou à une
insuffisante coordination entre l’ordonnance et le code
pénal. Sur ce point, le directeur des affaires criminelles et des
grâces a notamment déclaré que « les
différents modes de poursuite devraient être redéfinis,
afin de leur redonner de la lisibilité et de faciliter leur
compréhension par les professionnels. On s’est parfois inspiré
des procédures appliquées aux majeurs, sans aller jusqu’au bout
de la démarche, comme avec la présentation immédiate ou la
convocation par officier de police judiciaire (COPJ). Parfois, compte tenu de
la difficulté pour certains parquets de mettre en oeuvre des dispositifs
qu’ils connaissent mal, c’est le juge d’instruction, compétent à
la fois pour les majeurs et les mineurs, qui est sollicité, et non le
juge des enfants
 ».

Mme Camille Rouet, juge des enfants, a donné la mesure
concrète des difficultés quotidiennes qui résultent pour
les professionnels du manque de lisibilité du texte : pour elle,
« la multiplication des réformes a rendu ce texte
illisible, notamment sur la révocation du contrôle judiciaire ou
la détention provisoire, car il renvoie implicitement à des
textes relatifs aux majeurs. Du coup, pour éviter la détention
arbitraire, nous nous référons à des tables de
correspondance réalisées par l’école nationale de la
magistrature (ENM) 
»296(*).

De manière plus anecdotique, la
réécriture de l’ordonnance permettrait d’en moderniser
l’expression
et de l’expurger de quelques formules vieillies, qui
peuvent être peu claires pour les mineurs auxquelles elles s’adressent ou
pour leurs parents. M. Rémi Heitz a relevé que
« certains termes, comme « la remise à
parents » ou « l’admonestation », qui peuvent
figurer sur le casier judiciaire, apparaissent désuets
» ; ce point de vue est partagé par Mme Sophie
Bouttier-Véron, vice-présidente du tribunal pour enfants de
Marseille en charge du milieu fermé, vice-présidente de
l’Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille,
qui notait « la présence d’expressions peu
adaptées, telles « liberté
surveillée » ou
« admonestation »
 »297(*).

À vrai dire, il y a déjà eu plusieurs
tentatives de recodifier l’ordonnance de 1945. En 2008, le rapport
Varinard298(*)
préconisait l’élaboration d’un code dédié à
la justice pénale des mineurs permettant une réécriture
formelle des dispositions applicables afin de renforcer leur cohérence
et de leur donner une meilleure lisibilité. Un projet de code
pénal a été mis en chantier dans le courant de
l’année 2009 mais sans aboutir. La plus récente tentative de
réécriture remonte à 2015, mais ces travaux n’ont de
nouveau pas abouti en raison des attentats terroristes, qui ont conduit la
Chancellerie à retenir d’autres priorités. Ce code de la justice
pénale des mineurs en préparation conservait les grands principes
de l’ordonnance de 1945.

Le Gouvernement actuel a décidé de remettre
l’ouvrage sur le métier. Un groupe de travail a été
constitué au ministère de la justice, auquel la présidente
de la mission et son rapporteur son associés. Huit réunions sont
prévues d’ici à la fin de l’année pour piloter la
réécriture de l’ordonnance de 1945. Il restera à
avoir la volonté politique d’inscrire cette réforme
à l’ordre du jour du Parlement
pour un examen rapide une fois
que le travail technique sera achevé. Cela suppose que ce travail de
fond ne soit pas relégué derrière d’autres projets
répondant à une actualité médiatique plus
immédiate.

Proposition : recodifier l’ordonnance de 1945 pour la
rendre plus lisible pour les professionnels et les justiciables.

b) Conserver les actuelles bornes
d’âge concernant la responsabilité pénale des mineurs

Le débat sur la réforme de l’ordonnance de 1945
se focalise souvent sur la question d’un éventuel abaissement de
l’âge de la majorité pénale : faudrait-il aligner les
règles applicables aux jeunes de seize à dix-huit ans sur celles
applicables aux adultes afin de les sanctionner plus
sévèrement ?

Ce débat avait traversé les travaux de la
commission Varinard précitée. La commission avait conclu au
maintien de l’âge de la majorité pénale à dix-huit
ans.

La mission d’information aboutit à la même
conclusion. Aucun de ses interlocuteurs n’a d’ailleurs plaidé pour un
abaissement de l’âge de la majorité pénale. Il serait
paradoxal de distinguer majorités civile et pénale alors que les
mineurs délinquants se caractérisent, souvent, par une grande
immaturité qui ne plaide pas pour un traitement aligné sur celui
des adultes. De plus, l’arsenal législatif en vigueur permet de punir
avec la sévérité qui convient les mineurs qui ont commis
les crimes et délits les plus graves.

Certains intervenants ont en revanche rappelé qu’il
n’existe pas en droit français d’âge minimal pour la
responsabilité pénale. C’est ce qui explique qu’un enfant de dix
ans ait pu récemment être mis en examen, soupçonné
d’avoir provoqué un incendie à Aubervilliers ayant
entraîné la mort de plusieurs occupants d’un immeuble. Le code
pénal retient, dans son article 122-8, un critère de
discernement : « les mineurs capables de
discernement sont pénalement responsables des crimes, délits ou
contraventions dont ils ont été reconnus
coupables
 ». En revanche, comme cela été
expliqué dans la première partie de ce rapport, ce mineur
âgé de dix ans ne pourra faire l’objet d’une peine, mais
seulement d’une mesure éducative ou d’une sanction éducative.

La mission n’est pas convaincue qu’il soit nécessaire
d’introduire un âge minimal, le régime aujourd’hui en vigueur ne
semblant pas poser de véritable problème au fonctionnement de la
justice des mineurs. La mise en examen décidée à la suite
du drame d’Aubervilliers ne doit pas masquer le fait qu’il est assez
exceptionnel que de si jeunes enfants soient inquiétés par la
justice.

c) Accepter la temporalité
particulière de la justice des mineurs

La mission souhaite d’abord insister sur la
temporalité particulière de la justice des
mineurs, qui demande plus de temps que celle des adultes.

Les réformes de procédure adoptées depuis
une vingtaine d’années (COPJ, présentation immédiate) ont
eu tendance à rechercher l’accélération des
procédures, en partant du principe qu’une sanction plus rapide serait
mieux comprise par le jeune délinquant. La mission est peu convaincue de
la pertinence de ce raisonnement. Les procédures rapides peuvent certes
avoir leur utilité face à des délinquants
récidivistes ou réitérants, lorsqu’une enquête a
déjà été réalisée et que le juge
dispose de tous les éléments pour apprécier l’affaire qui
lui est soumise.

Mais elles ne devraient pas devenir le mode ordinaire de
fonctionnement de la justice des mineurs. Il est essentiel en effet que la
décision du juge soit éclairée par une enquête de
personnalité, qui lui permettra de mieux comprendre la situation et le
profil du jeune et de prendre ainsi une décision plus appropriée.

De plus, ce délai peut être mis à profit
pour mettre en oeuvre des mesures éducatives provisoires qui permettent
de commencer un travail auprès du jeune afin de l’aider à prendre
conscience de la faute qu’il a commise. Il abordera ainsi son procès
dans une disposition d’esprit différente de ce qu’elle aurait
été si le jugement avait eu lieu juste après la commission
de l’infraction. Juste après l’infraction, le mineur est souvent dans le
déni, il ne reconnait pas les faits, mais cette attitude peut
évoluer grâce un travail éducatif approprié.

d) Concentrer la réflexion sur
les mesures de nature à réduire le recours à
l’enfermement

Dans la première partie de ce rapport, la mission a
insisté sur le recours plus fréquent à
l’incarcération des mineurs. Elle a ensuite indiqué que le milieu
carcéral était peu propice à un travail efficace de
réinsertion, même si certains établissements offrent de
meilleures conditions de détention que d’autres. En conséquence,
il lui paraît que si des modifications de fond doivent être
introduites dans l’ordonnance de 1945, celles-ci doivent d’abord viser à
redonner à l’incarcération son caractère
exceptionnel
.

Les pistes de réforme qui ressortent des auditions
doivent être mises en débat et expertisées.

· La question du placement sous contrôle
judiciaire
est souvent revenue dans les débats. Dans son avis,
la CNCDH propose de le réserver, comme ce fut le cas jusqu’à la
loi du 9 septembre 2002, aux mineurs de plus de seize ans, considérant
que les mineurs de moins de seize ans n’ont pas la maturité, le
contrôle de soi suffisants pour en respecter les termes, ce qui les
conduit fréquemment en détention provisoire. Mme Laetitia
Dhervilly, vice procureur, chef de la section des mineurs au Parquet de Paris,
a observé que le contrôle judiciaire peut parfois durer deux ans
et que la PJJ manque de moyens pour suivre réellement tous les mineurs
concernés ; aussi a-t-elle proposé de fixer à six
mois la durée maximale de contrôle judiciaire.

· Le placement en détention
provisoire
est fortement encadré par l’ordonnance de 1945
(article 11).

Il peut s’appliquer aux jeunes de treize à dix-huit
ans, à condition que la mesure soit indispensable et qu’il soit
impossible de prendre toute autre disposition et à la condition que les
obligations du contrôle judiciaire ou de l’assignation à
résidence avec surveillance électronique soient insuffisantes. Il
est également subordonné à certaines conditions tenant
à la durée de la peine encourue par le mineur : pour les
mineurs de plus de seize ans, peine criminelle ou peine correctionnelle d’au
moins trois ans ; pour les mineurs de moins de seize ans, peine criminelle
uniquement.

La durée de la détention provisoire est
également règlementée, de façon quelque peu
complexe :

– en matière criminelle, et en matière
correctionnelle si la peine encourue est supérieure à sept ans
d’emprisonnement, pour les mineurs de plus de seize ans, c’est la
législation de droit commun qui s’applique : la détention
provisoire ne peut dépasser quatre mois, sauf si elle est
prolongée ; pour les mineurs, la prolongation ne peut
excéder un an alors qu’elle peut atteindre deux ans pour les
majeurs ;

– en matière criminelle, pour les mineurs de treize
à seize ans, la durée de la détention provisoire ne peut
excéder six mois ; à titre exceptionnel, elle peut
être prolongée pour une nouvelle période ne pouvant
dépasser six mois ;

– en matière correctionnelle, lorsque la peine encourue
ne dépasse pas sept ans d’emprisonnement, les mineurs de plus de seize
ans peuvent être placés en détention provisoire pour une
durée d’un mois, qui ne peut être prolongée que pour un
mois au maximum.

Des ajustements à cette règlementation
permettraient sans doute de restreindre le recours à la détention
provisoire. En complément de modifications textuelles, c’est aussi une
plus grande sensibilisation des juges de la liberté et de la
détention (JLD) aux spécificités de la justice des mineurs
qui devrait être recherchée. Plusieurs interlocuteurs de la
mission ont souligné que le JLD, seul compétent pour
décider le placement en détention provisoire, n’est pas un juge
spécialisé, à la différence des autres intervenants
de la chaîne pénale des mineurs. En 2008, la commission Varinard
avait déjà préconisé une meilleure
formation initiale et continue des JLD aux spécificités
de la justice des mineurs
. Cette recommandation demeure pleinement
d’actualité. Elle pourrait conduire les JLD à recourir avec plus
de parcimonie à la détention provisoire pour privilégier
les mesures éducatives.

· Une autre piste pour réduire le nombre de
mineurs incarcérés serait de développer le
placement sous surveillance électronique. Il est
possible avant la condamnation, à la place d’une détention
provisoire, ou après la condamnation, dans le cadre d’un
aménagement de peine, mais il demeure peu utilisé chez les
mineurs.

Le placement sous surveillance électronique n’est pas
toujours bien supporté, même chez les adultes, lorsqu’il est
appliqué pendant une longue période. Il peut cependant être
une alternative à la prison pour éviter une incarcération
de courte durée, présentant l’avantage de ne pas couper le mineur
délinquant de son environnement. Il est compatible par exemple avec la
poursuite d’une scolarité ou d’une formation. Il ne peut être mis
en oeuvre qu’après s’être assuré que le contexte familial,
les conditions de logement du mineur, rendent possible sa
réalisation.

Le Gouvernement souhaite favoriser le recours au placement
sous surveillance électronique en en faisant, dans le projet de loi de
programmation et de réforme pour la justice (article 43), une
peine autonome, qui sera applicable aux mineurs. Si cette
mesure est approuvée par le Parlement, cela constituera un signal
politique encourageant les juridictions à avoir davantage recours
à la surveillance électronique.

Proposition : dans le cadre de la refonte de l’ordonnance
de 1945, étudier tout spécialement les modifications de nature
à donner un caractère réellement exceptionnel à
l’incarcération et sensibiliser les JLD aux spécificités
de la justice des mineurs.

C. LA
CONTINUITÉ DES PARCOURS, CLÉ DU SUCCÈS DU TRAVAIL
D’INSERTION

Sachant que l’enfermement constitue un court moment dans le
parcours de vie du mineur, il est essentiel de garantir une continuité
dans le suivi, avant et après l’enfermement, pour obtenir des
résultats en termes de réinsertion.

1. Des parcours
souvent très chaotiques

Les témoignages recueillis par la mission ont mis en
évidence les fréquentes ruptures dans le parcours des mineurs qui
font l’objet d’une mesure d’enfermement. Ces ruptures obèrent la
qualité du travail éducatif.

a) Des mineurs ballotés de
structures en structures

Le sociologue Laurent Solini a bien résumé cette
difficulté lors de son audition : « pour des motifs
comportementaux, ils sont sans cesse ballotés d’un établissement
à l’autre, sans que s’établisse un lien durable avec les
éducateurs. Les éducateurs peinent à assurer le suivi de
ces jeunes, du fait de leur passage non linéaire dans des
établissements, relevant du carcéral ou de
l’éducatif
 »299(*).

Pour illustrer son propos, M. Laurent Solini a cité
in extenso le témoignage de Fadela qui a connu toutes les
formes de l’enfermement pénal ou psychiatrique : «
Ça s’est enchaîné comme ça. Ils me mettaient dans
des foyers. Dans des foyers qui sont pas chez moi quoi. Ni à Nîmes
ni à Marseille. C’est des foyers, Avignon, de partout. Et après,
j’devais rester deux semaines, du temps qu’on vienne me chercher pour aller au
CEF (centre éducatif fermé) à Rouen. Et en fait, genre le
lendemain, j’devais partir, je partais, je fuguais. Après on
m’rattrapait, on m’remettait dans un foyer. Juste avant d’aller au CEF, genre
je re-fuguais. Ça en finissait jamais. […] Du coup, j’suis
allée directement en CEF. Et c’est là que voilà,
après tac, j’me suis barrée. C’est là que tac, ils m’ont
mis en hôpital psychiatrique. Après, attends qu’je m’rappelle.
J’sais plus trop. J’étais en CEF. J’suis restée quatre jours ?
J’en avais marre, j’suis partie. Après, on m’a rattrapé, on m’a
remis au CEF. Après, j’ai eu un incident avec euh, avec un mec du CEF.
Après j’suis re-repartie. Et après on m’a dit, j’sais pas quoi,
na, ni, na, na. En fait, on m’a ramené euh, en hôpital
psychiatrique du temps que, du temps que, que j’aille me faire juger à
Nîmes chez moi. Et en fait, à la limite, j’étais, il
pouvait pas m’garder. Le psychiatre, il m’disait ouais, na, na, na, on peut pas
vous garder. Euh, mais ils veulent absolument qu’on vous garde, j’sais pas
pourquoi. Moi, j’sais pas les raisons pour lesquelles j’devrais vous garder,
voilà. À la limite, il était pas censé euh, le
psychiatre il m’disait, vous avez rien à faire là. Mais j’peux
pas vous relâcher comme ça quand même. Du coup, ils ont
attendu. Ils m’ont mis en jugement à Nîmes. J’suis allée en
prison. Après, dans l’ordre, euh, Perpignan, l’EPM (établissement
pénitentiaire pour mineurs), les Baumettes, et encore l’EPM
».

Lors de sa visite à l’Itep des Cadeneaux, la
délégation de la mission a échangé avec un jeune de
dix-sept ans, Jonathan, au parcours particulièrement difficile, qui a
connu le placement en CEF, l’incarcération à l’EPM de La
Valentine et qui a longtemps été soumis à un lourd
traitement médicamenteux. Si l’Itep lui procure un cadre de vie apaisant
et sécurisant pendant la semaine, l’établissement ferme ses
portes chaque week-end. La plupart des mineurs accueillis à l’Itep
rentrent alors dans leur famille. Jonathan n’ayant que peu de relations avec
ses parents, le retour au domicile n’est pour lui pas envisageable. Chaque fin
de semaine, son éducatrice de la PJJ consacre donc du temps à lui
trouver une place dans un foyer, une famille d’accueil, chaque fois
différent : Jonathan ayant de gros problèmes de respect des
règles et de l’autorité des adultes, aucune structure ne souhaite
l’accueillir de manière régulière. Cet adolescent, qui a
souffert de graves carences éducatives et affectives dans son enfance,
peine donc à trouver la stabilité qui lui serait pourtant
indispensable. Sa violence, ses réactions incontrôlables font
obstacle à une solution pérenne. Seule son éducatrice de
la PJJ, qui le suit depuis deux ans, semble avoir établi un lien solide
avec lui.

b) La PJJ ne remplit qu’imparfaitement
son rôle de « fil rouge »

La direction de la PJJ a naturellement
conscience de la réalité qui vient d’être décrite.
Comme elle l’a indiqué à la mission, c’est en principe
l’éducateur de milieu ouvert qui doit assurer la continuité du
suivi, par-delà la succession des prises en charge en
établissements.

Dans ses réponses écrites au questionnaire de
votre rapporteur, la directrice de la PJJ explique que « la
prévention des ruptures dans le suivi des jeunes et la garantie de la
continuité des parcours est un enjeu prioritaire pour la PJJ, ce que
rappelle la note d’orientation du 30 septembre 2014. En effet les unités
de milieu ouvert doivent garantir des pratiques assurant la continuité
des projets éducatifs. Ainsi, le milieu ouvert est positionné
comme « socle » de l’ensemble des interventions
éducatives menées auprès du jeune, dans cette ambition de
prévenir au maximum les ruptures et/ou incohérences des
suivis
 ».

Il ressort des travaux de la mission que cette politique
demeure perfectible. Pour reprendre les termes mesurés employés
par Geneviève Avenard, défenseure des enfants,
« dans ce rôle de fil rouge que la protection judiciaire de
la jeunesse devrait avoir tant pendant la privation de liberté du jeune
qu’à sa sortie, il existe des marges de progrès
importantes
 »300(*).

Les témoignages recueillis par la mission lors de ses
déplacements suggèrent en effet que les éducateurs de
milieu ouvert tendent à espacer leurs rencontres avec les jeunes une
fois qu’ils sont enfermés, considérant qu’ils
bénéficient déjà d’un encadrement important.

Si l’on peut comprendre cette attitude, qui permet aux
éducateurs de consacrer plus de temps aux jeunes de milieu ouvert, elle
ne peut être jugée satisfaisante : les mineurs
enfermés ont besoin, plus que les autres, d’un référent
sur lequel s’appuyer. Il est donc important que la direction de la PJJ veille
à ce que les éducateurs de milieu ouvert restent pleinement
investis dans le travail éducatif auprès des mineurs qui font
l’objet d’une mesure de placement ou d’une incarcération.

c) Objectif zéro
« sorties sèches »

La mission rappelle l’importance d’éviter les
« sorties sèches » de prison ou d’un CEF,
déjà mentionnée dans la deuxième partie de ce
rapport. Un mineur qui sort de ces structures, et qui revient dans son milieu
d’origine sans accompagnement adapté, s’expose à un fort risque
de récidive.

Le suivi post-enfermement peut être organisé par
le juge des enfants dans un cadre post-sentenciel (aménagement de peine,
mesure éducative) ou dans le cadre de mesures civiles, lorsque
l’intervention de la justice pénale n’est plus justifiée mais
qu’un suivi social apparaît nécessaire pour poursuivre le travail
de réinsertion.

2. L’intervention
de la protection judiciaire de la jeunesse en matière civile

Une question qui est revenue comme un leitmotiv au cours des
travaux de la mission est celle du « recentrage » de la PJJ
sur la mise en oeuvre des mesures pénales, au détriment des
mesures civiles d’assistance éducative. Ce recentrage a pu être
qualifié de « décentrage » par ceux qui
considèrent que la vocation de la PJJ est de mettre en oeuvre de
manière équilibrée ces deux catégories de
mesures301(*).

Ce recentrage pénal a été
décidé par le ministère de la justice à partir de
2007, sans modification des textes relatifs aux compétences de la PJJ.
Il résulte donc d’un choix de politique publique et d’un choix
budgétaire : la PJJ s’est désengagée des mesures
d’assistance éducative, considérant que leur mise en oeuvre
relevait désormais de la compétence exclusive des
départements, au titre de l’aide sociale à l’enfance.

Notre ancien collègue Jean-Pierre Michel a
critiqué la manière brutale dont ce recentrage pénal a
« été imposé sans concertation ni
ménagement aux juridictions, aux personnels de la PJJ et à ses
partenaires du conseil général comme du secteur
associatif
 »302(*).

Le recentrage a conduit à la quasi-disparition des
mesures civiles réalisées par la PJJ, à l’exception des
mesures d’investigation judiciaire, l’aide à la décision
judiciaire demeurant une prérogative de l’Etat. En 2007, la PJJ avait
mis en oeuvre 18 429 mesures civiles en milieu ouvert et
1 885 mesures civiles de placement ; cinq ans plus tard, on ne
comptait plus que 443 mesures en milieu ouvert et 37 mesures de
placement !

Ce recentrage a conduit à des contestations au sein de
la PJJ et chez certains magistrats, dans la mesure où il heurte une
conception de l’action éducative qui envisage les régimes de
protection civile et pénale comme un ensemble indissociable.

Surtout, ce recentrage a supprimé la
possibilité pour les mineurs qui font d’abord l’objet d’une mesure
pénale puis d’une mesure civile de continuer à être suivis
par le service qui les a initialement pris en charge au titre de la mesure
pénale
. Il introduit donc un facteur supplémentaire de
discontinuité dans le parcours de ces jeunes qui sont pourtant, on l’a
vu, souvent ballottés de structures en structures.

Ce recentrage a eu aussi pour effet de procéder
à un discret transfert de charges de l’Etat vers les
départements, qui n’a donné lieu à aucune compensation,
malgré la demande formulée en ce sens par les
départements.

Dans son rapport d’octobre 2014, la Cour des comptes voit dans
ce recentrage sur le pénal une vertueuse
« spécialisation ». Elle balaie les critiques
relatives à la continuité des parcours au motif que
« la PJJ n’est pas en mesure de quantifier le risque de rupture
de continuité dans l’enchaînement entre un dispositif pénal
et une mesure d’assistance éducative qui permettrait de calibrer le
niveau souhaitable de réouverture des prises en charge
civiles
 ». Elle préconise de parachever le recentrage sur
le pénal en supprimant les dispositions juridiques qui fondent
l’intervention de la PJJ en matière civile.

Votre rapporteur est surpris que la Cour ne saisisse pas
d’emblée l’élément de rupture qu’implique un changement de
service pour le mineur et quelle réclame une
« quantification » là où il est
question de trajectoires individuelles, à appréhender dans leur
singularité et leur fragilité.

Pour sa part, la mission considère que doit primer
la construction de parcours de prise en charge cohérents,
élaborés à partir des besoins du jeune
, et non en
fonction de frontières de compétences institutionnelles.
Dès lors que les publics de la PJJ et de l’ASE se recoupent
largement, il lui paraît inévitable que les champs d’intervention
de ces deux institutions se chevauchent pour partie.

Cette conclusion est celle à laquelle était
déjà arrivé notre ancien collègue Jean-Pierre
Michel dans son rapport de 2013. Elle est cohérente avec les
orientations prises depuis quelques années par la PJJ qui, mesurant les
inconvénients d’une spécialisation trop exclusive sur le
pénal, a légèrement infléchi sa politique.

Dans sa note du 20 mai 2015 relative à la mise en
oeuvre des mesures éducatives en matière civile par les
établissements et services de la PJJ, la direction de la protection
judiciaire de la jeunesse privilégie trois axes d’intervention :
l’anticipation de la fin de la prise en charge ; l’accès à
l’autonomie ; et le passage à la majorité. Elle indique que
la poursuite, au civil, de l’action des services et établissements a
pour but d’éviter une nouvelle rupture forte dans le parcours, qui
compromettrait les effets positifs de la prise en charge au pénal et de
consolider le relais avec les intervenants ultérieurs.

Cette poursuite n’est cependant possible que dans des
conditions restrictives, plusieurs critères cumulatifs devant être
réunis, soit l’existence de signes de danger, de
détresse grave pendant l’exercice d’une mesure
pénale qui arrive à échéance et en
l’absence de relais immédiat pouvant être
assuré par les services de l’aide sociale à l’enfance ou par le
droit commun de la protection sociale.

La mission d’information se réjouit que la PJJ ait
commencé à infléchir sa politique en matière de
prise en charge civile. Elle estime qu’il serait pertinent d’aller plus loin
sur cette voie. L’absence de relais immédiat par les services de l’ASE
devrait suffire à autoriser une prise en charge civile par la PJJ. De
même, une situation de détresse grave d’un mineur pourrait
justifier que le travail avec la PJJ se poursuive pour un temps, même si
une prise en charge par l’ASE est envisageable immédiatement, compte
tenu des liens personnels très forts qui peuvent se nouer entre un jeune
et son éducateur.

Proposition : élargir les possibilités
d’intervention de la PJJ en matière civile afin d’éviter des
ruptures dans les parcours préjudiciables au travail d’insertion.

3. Le suivi des
jeunes majeurs

Votre rapporteur est convaincu de la nécessité
d’éviter que le passage à l’âge de la majorité
fonctionne comme un « couperet » pour les jeunes suivis par
la PJJ. Sociologiquement, le passage à l’âge adulte, marqué
par l’accession à l’autonomie, la décohabitation avec les
parents, l’entrée dans l’emploi, l’arrivée d’un premier enfant,
intervient de plus en plus tardivement. Ceci plaide pour la définition
de solutions de continuité entre la prise en charge des mineurs et celle
des jeunes majeurs.

a) La protection jeune majeur : un
dispositif utile

Le recentrage de l’activité de la PJJ sur le
pénal a eu des conséquences fâcheuses sur la
continuité du parcours au moment où le jeune atteint l’âge
de la majorité, du fait de la quasi-disparition des mesures de
protection jeune majeur.

La mesure de protection jeune majeur est
possible sur le fondement du décret n°75-96 du 18 février
1975, fixant les modalités de mise en oeuvre d’une action judiciaire en
faveur des jeunes majeurs. À l’origine, ce décret visait à
pallier les effets de l’abaissement de l’âge de la majorité
à dix-huit ans, décidé en 1974, à l’égard de
jeunes majeurs souffrant de graves difficultés d’insertion sociale. La
mesure de protection est décidée par le juge à la demande
de l’intéressé.

La PJJ dispose d’une compétence concurrente avec celle
des conseils départementaux qui peuvent eux aussi, sur la base de
l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles, prendre en
charge, dans le cadre de l’ASE, des majeurs de moins de vingt-et-un ans
éprouvant des difficultés d’insertion sociale faute de ressource
ou d’un soutien familial suffisant.

Les conseils départementaux font dépendre la
mise en oeuvre de cette protection administrative de la signature d’un
« contrat jeune majeur », dont la
conclusion est laissée à la discrétion du
département.

Le contrat jeune majeur

Le contrat jeune majeur est un dispositif d’accompagnement qui
vise à aider le jeune à trouver du travail ou une formation tout
en ayant la possibilité de se loger et de subvenir à ses besoins,
lorsque sa famille n’est pas en capacité de le faire.

L’accompagnement peut consister en une aide financière,
via une allocation dont le montant varie en fonction des ressources du
jeune adulte, et un suivi assuré par un éducateur ou un
psychologue.

Le contrat précise la durée de la mesure, la
date de mise en oeuvre et les objectifs poursuivis. Le
bénéficiaire s’engage à élaborer un projet
d’insertion sociale et professionnelle. Il rend compte au professionnel
chargé de son suivi de ses démarches en matière de
formation ou de recherche d’emploi.

La mesure est organisée pour une durée d’un an
au maximum, avec la possibilité d’être renouvelée dans les
mêmes conditions. Le contrat peut être interrompu à
l’initiative du jeune ou du service de l’ASE si ce dernier estime que le
bénéficiaire ne remplit pas ses obligations.

Des dérives ont été constatées
dans les années 1990 s’agissant de la mise en oeuvre de la protection
jeune majeur par la PJJ : de nombreux jeunes placés sous protection
judiciaire n’avaient jamais eu affaire à la PJJ avant leur
majorité et les dépenses en faveur de l’hébergement des
jeunes majeurs ont représenté, dans certains départements,
jusqu’à la moitié des dépenses financées par l’Etat
dans le secteur associatif habilité !

Une remise en ordre a été opérée
à partir de 2005303(*), consistant à orienter vers la PJJ les jeunes
majeurs qui étaient déjà suivis par ce service avant leur
majorité et à orienter les autres vers la protection
administrative départementale.

À partir de 2008, dans le cadre de la RGPP et du
recentrage de la PJJ sur le pénal, une mesure plus radicale a
été prise, tendant à supprimer progressivement la prise en
charge de l’ensemble des mesures de protection judiciaire des jeunes majeurs
par le secteur public et le secteur associatif de la PJJ. En 2011, plus aucune
ligne de crédit n’était prévue pour la protection des
jeunes majeurs. Toutefois, le décret de 1975 n’a jamais
été abrogé, un projet en ce sens ayant été
abandonné à la suite d’un avis négatif de la commission
consultative sur l’évaluation des charges du comité des finances
locales.

Les jeunes majeurs suivis par la PJJ durant leur
minorité sont donc censés se tourner vers le département
pour bénéficier d’un contrat jeune majeur. Plusieurs
interlocuteurs de la mission ont cependant souligné qu’il est de plus en
plus difficile d’obtenir un tel contrat : dans un contexte de très
forte contrainte financière, les départements tendent à
réduire cette dépense facultative.

Ce n’est pas tant le nombre de contrats qui a diminué –
il demeure proche de 20 000 par an – que leur durée. Dans un
récent avis, le Conseil économique, social et environnemental
(Cese) note que la durée des contrats est souvent de six mois,
renouvelable une fois, de sorte que « seule une faible proportion
de ces jeunes bénéficie de prestations jusqu’à vingt-et-un
ans
 »304(*).

Dans son rapport précité de 2014, la Cour des
comptes écrivait, curieusement, que l’arrêt de la protection jeune
majeur ne s’était accompagné d’aucun transfert de charge vers les
départements, le nombre de contrats jeunes majeurs n’ayant que peu
augmenté après 2008. En réalité, si la protection
jeune majeur a été stoppée, et que le nombre de contrats
jeunes majeurs n’a pas augmenté de manière significative en
parallèle, cela signifie que des jeunes majeurs qui, autrefois, auraient
été aidés restent aujourd’hui sans soutien de la
collectivité.

Comme pour les mesures civiles, la direction de la PJJ a fini
par desserrer légèrement l’étau qui s’était
refermé sur les mesures de protection des jeunes majeurs. Depuis 2014,
le nombre de mesures augmente un peu chaque année, même s’il
demeure très faible : 85 mesures en 2014, 125 en 2015 et 174 en
2016305(*). Le
bénéfice de la protection est accordé si certaines
conditions cumulatives sont réunies : nécessité de
poursuivre un accompagnement éducatif auprès du jeune majeur
isolé socialement et absence de relais immédiat pouvant
être assuré par les services de l’ASE ou par le droit commun de la
protection sociale. La prise en charge ne dure pas plus d’un an, sauf
circonstances exceptionnelles dûment motivées.

La PJJ avait décidé que seul le service public
pourrait intervenir auprès des jeunes majeurs. Sur ce point
également, elle semble prête à évoluer : dans
un courrier adressé le 9 mars 2018 aux fédérations
associatives, la direction de la PJJ se montre favorable à l’examen de
la possibilité pour le secteur associatif habilité de mettre en
oeuvre de telles mesures. La mission soutient cette orientation qui va dans le
sens d’une plus grande continuité des parcours, certains mineurs
étant suivis dans le secteur associatif.

Sans retomber dans les excès constatés dans les
années 1990, la mission se prononce en faveur d’une relance de
la protection jeune majeur
, qui pourrait concerner, chaque
année, quelques milliers de jeunes qui étaient déjà
suivis par la PJJ (secteur public ou habilité) avant leur
majorité.

Proposition : redonner à la protection jeune
majeur toute sa place dans la palette d’outils à la disposition de la
PJJ.

b) En matière pénale

Alors que la PJJ a réduit à peu de choses ses
interventions auprès des jeunes majeurs au civil, cette population
constitue une part importante, et en augmentation, des jeunes suivis par la PJJ
dans le cadre pénal. Il n’est pas impossible qu’un « transfert
de charges » se soit produit ces dernières années, du
civil vers le pénal.

En ce qui concerne tout d’abord les mesures
éducatives
(articles 15 et 16 de l’ordonnance de 1945),
l’article 17 de l’ordonnance prévoit que leur durée ne pourra
excéder l’époque où le mineur aura atteint sa
majorité.

Une exception est cependant prévue à l’article
16 bis, relatif à la mise sous protection
judiciaire
(MSPJ), qui a connu un réel essor ces
dernières années. La durée de la MSPJ ne peut
excéder cinq années. Elle consiste en des mesures de protection,
d’assistance, de surveillance et d’éducation, y compris une mesure de
placement qui peut se prolonger après la majorité si le jeune en
est d’accord. Le nombre de MSPJ a été multiplié par 2,5
entre 2007 et 2015 (de 4 274 mesures à 11 396 mesures).

Il est vraisemblable que cet essor spectaculaire
résulte en partie d’une stratégie d’adaptation de la justice et
de la PJJ pour compenser la quasi-disparition de la protection jeune majeur. Le
sociologue Nicolas Sallée, spécialiste de la protection
judiciaire de la jeunesse, a indiqué devant la mission que
« les éducateurs en viennent parfois à rechercher
des délits commis par le jeune, afin de pouvoir obtenir, sur le
fondement de l’article 16
bis de l’ordonnance de 1945 une mesure
pénale permettant de prolonger le suivi du jeune. Une telle
démarche illustre l’absurdité de la dissociation (…) entre
civil et pénal
 »306(*).

Si l’on y ajoute les peines de sursis avec mise à
l’épreuve et les travaux d’intérêt général,
qui peuvent se poursuivre après la majorité, on constate que les
jeunes majeurs représentent 25 % des jeunes suivis dans
l’année par la PJJ
, secteur public et secteur associatif
habilité confondus.

Cette proportion pourrait encore augmenter avec la mise en
oeuvre de la mesure éducative d’accueil de jour, prévue à
titre expérimental par le projet de loi de programmation pour la
justice ; elle pourrait être prononcée pour une durée
de six mois, renouvelable deux fois, et pourrait se poursuivre après la
majorité si le jeune en est d’accord.

En ce qui concerne l’emprisonnement, les
jeunes incarcérés rejoignent en principe les quartiers pour
adultes lorsqu’ils atteignent l’âge de la majorité. La PJJ passe
alors le relais au service pénitentiaire d’insertion et de probation
(Spip).

Toutefois, par exception, les mineurs devenus majeurs peuvent
être, avec leur accord, maintenus en établissement
pénitentiaire pour mineurs ou en quartier pour mineurs pour une
durée de six mois après leur majorité, lorsque leur
personnalité et leur comportement en détention le justifient.
Leur suivi éducatif demeure assuré par la PJJ, sauf
décision contraire du magistrat.

c) Un sas vers les dispositifs de droit
commun

Si elle est convaincue de l’intérêt de pouvoir
prolonger après la majorité certaines mesures éducatives,
la mission ne considère pas le suivi par la PJJ comme une fin en soi.
L’objectif est bien de faire accéder les jeunes à l’autonomie, le
cas échéant via un dispositif de droit commun.

Une prise en charge assurée par la PJJ peut avoir une
dimension stigmatisante que ne revêt pas une prise en charge par une
mission locale ou un département. L’enjeu est alors d’anticiper et de
préparer le passage de relais entre professionnels pour une transition
efficace. Comme l’indiquait Mme Madeleine Mathieu, directrice de la PJJ,
« nous sommes sortis de l’idée qu’il fallait garder les
jeunes le plus longtemps possible dans les dispositifs de la PJJ ; au
contraire, pour faciliter leur réinsertion, il s’agit de les ramener le
plus vite possible dans la société
 »307(*).

Cependant, la mission est sensible à l’argument de M.
Vito Fortunato, secrétaire national du SNPES-PJJ, qui soulignait
« que les jeunes dont s’occupe la PJJ sont des jeunes en
rupture, qui ont besoin d’un sas, d’une transition
, avant de pouvoir
rejoindre les dispositifs de droit commun
 »308(*). Ils ont souvent besoin
d’une remise à niveau scolaire avant de pouvoir intégrer une
formation, mais aussi d’acquérir des savoir-être et des
savoir-faire dans une optique pré-professionnelle. C’est dans cette
perspective que la prolongation du suivi par la PJJ après la
majorité peut trouver sa pertinence.

L’inscription des jeunes dans les dispositifs de droit commun
est bien sûr facilitée si la PJJ noue des partenariats solides
avec les acteurs de la formation et de l’insertion professionnelle.

4. Des partenariats
à renforcer avec les acteurs du monde de la formation et l’insertion
professionnelle

Si la PJJ a conscience de l’importance de nouer de tels
partenariats, la mission dresse un bilan mitigé de leur mise en oeuvre
sur le terrain. Les initiatives demeurent trop éparses, et
dépendantes des bonnes volontés locales, alors qu’elles devraient
être systématisées et devenir un axe d’action majeur.

a) Concernant la formation
professionnelle

Alors que la loi du 5 mars 2014 relative à la formation
professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a
donné compétence aux conseils régionaux en matière
de formation professionnelle des détenus, la direction de la PJJ a
attendu le 24 février 2016 pour inviter, par une note d’instruction, ses
directions interrégionales à développer et entretenir,
notamment dans le cadre de conventions, des coopérations avec les
conseils régionaux.

Dans ses réponses écrites aux questions de votre
rapporteur, la directrice de la PJJ indique que « depuis,
l’ensemble des directions interrégionales se sont rapprochées des
conseils régionaux en ce sens et sur certains territoires, des
conventions ont pu être signées
 ».

Cette réponse rassurante, mais un peu vague, n’est pas
corroborée par les déclarations plus alarmistes de Mme Anne
Bérard, adjointe au directeur de l’administration pénitentiaire.
Evoquant la formation professionnelle de l’ensemble des détenus, mineurs
comme majeurs, elle a indiqué à la mission que
« les régions doivent être davantage
mobilisées pour soutenir la formation professionnelle des détenus
qui a régressé au
cours des quatre
dernières années. Nous souhaitons que les collectivités
s’impliquent dans la prise en charge et la réinsertion de l’ensemble des
personnes détenues ».

La mission regrette de n’avoir pu approfondir cette question
de la formation professionnelle des détenus dans le temps limité
imparti à ses travaux. Il lui paraît néanmoins peu douteux
que les résultats sont en-deçà des attentes et que cette
question mériterait d’être retravaillée dans les meilleurs
délais par les ministères concernés et par l’association
des régions de France (ARF).

Les témoignages recueillis sur le terrain montrent que
les mineurs sous main de justice rencontrent de vraies difficultés pour
intégrer les dispositifs de droit commun de la formation
professionnelle, notamment en raison de leur faible niveau scolaire, même
lorsqu’ils présentent des aptitudes et une appétence pour
certains métiers manuels. Un rapprochement de la PJJ et des acteurs de
la formation professionnelle paraît donc indispensable pour
définir les stratégies de nature à surmonter ces
obstacles.

Proposition : relancer la coopération entre
l’administration pénitentiaire, les PJJ et les conseils régionaux
pour un meilleur accès des jeunes sous main de justice à la
formation professionnelle.

b) Le partenariat avec les missions
locales

Le travail en commun entre la PJJ et les missions locales est
ancien ; dès 1994, une convention-cadre avait été
signée entre le ministère du travail et le ministère de la
justice pour organiser leur partenariat. Pour actualiser cette convention, un
nouvel accord-cadre a été signé le 7 mars 2017.

Les missions locales

Depuis 1982, les missions locales ont développé
un mode de prise en charge globale au service des jeunes qui rencontrent des
difficultés d’insertion. Leur accompagnement mobilise l’ensemble des
leviers qui favorisent l’insertion : emploi, formation, orientation,
mobilité, logement, santé, accès à la culture et
aux loisirs.

Les 436 missions locales sont présentes sur l’ensemble
du territoire national. Chaque année, elles sont en contact avec 1,3
million de jeunes et assurent un suivi pour 600 000 d’entre eux.

Les missions locales ont un statut associatif. Leur conseil
d’administration, présidé par un élu local, rassemble des
représentants des collectivités territoriales, des services de
l’Etat, de Pôle emploi, des partenaires économiques et sociaux et
du monde associatif. Les missions locales sont financées par
l’État, les communes et établissements publics de
coopération intercommunale, les conseils régionaux et
départementaux.

Les missions locales jouent un rôle central pour
l’élaboration et le pilotage des projets territoriaux d’insertion des
jeunes. Elles mettent en oeuvre des dispositifs nationaux, notamment le
parcours contractualisé vers l’emploi et l’autonomie (Pacea) et la
Garantie jeunes. De nature contractuelle, le Pacea permet au jeune de
bénéficier d’un accompagnement et éventuellement d’une
allocation. La Garantie jeunes est une modalité renforcée du
Pacea, pouvant comporter des périodes de formation et de mise en
situation en milieu professionnel.

L’accord de 2017 vise à renforcer la collaboration et
à préciser les modalités de coopération, au niveau
national, régional et local, entre les missions locales, la PJJ et les
Spip pour les jeunes majeurs, étant rappelé que les missions
locales assurent le suivi des jeunes de seize à vingt-cinq
ans
.

Retraçant les différents parcours possibles des
jeunes sous main de justice (en milieu ouvert, en milieu fermé,
après la libération et la fin du suivi judiciaire),
l’accord-cadre entend accroître la cohérence des actions
menées dans les territoires. Il s’appuie notamment sur la
co-construction d’un parcours d’insertion, dans le cadre des dispositifs de
droit commun, à partir d’une évaluation de la situation du jeune
réalisée par les services de la PJJ ou du Spip et
complétée par celle du conseiller référent justice
de la mission locale.

En ce qui concerne les jeunes détenus, l’accord-cadre
prévoit que le conseiller référent justice travaille aux
conditions d’une sortie réussie et qu’il contribue à la
constitution des dossiers d’aménagement de peine. L’accord-cadre
précise que le conseiller « assure à la sortie le
relais avec l’ensemble des acteurs concernés par la réinsertion
des jeunes en s’appuyant notamment sur le réseau des partenaires qui
disposent des ressources pour l’accompagnement social afin de lever les freins
à l’insertion professionnelle (santé, logement…) et
l’aboutissement du projet de réinsertion
 ».

Si l’accord-cadre est intéressant sur le papier, il
n’est pas certain que sa mise en oeuvre sur le terrain soit toujours à
la hauteur des enjeux.

Les auditions auxquelles a procédé la mission
montrent que les professionnels de la PJJ ne connaissent pas toujours
très bien les contours de ce partenariat et que les relations de travail
positives nouées localement s’effilochent parfois au fil du temps. Lors
de la table ronde organisée avec les représentants des
organisations syndicales, M. Addelrezeg Labed, secrétaire
général de FO-PJJ, a ainsi déclaré :
« dans l’établissement de placement éducatif (EPE)
où j’exerçais, nous avions mis en place une collaboration
fructueuse avec la mission locale de notre secteur, qui avait
désigné un référent
« justice ». Quand nous nous rendions à la mission
locale avec un jeune, nous savions que nous aurions affaire à un
interlocuteur connaissant les difficultés particulières des
mineurs placés sous-main de justice. Nos jeunes avaient accès
à des stages de découverte des métiers, ils
définissaient leur projet professionnel puis pouvaient accéder
à des stages rémunérés. Ce travail a permis de
resocialiser et de réinsérer de nombreux jeunes, mais il faut
constater que les référents « justice » ont
disparu dans beaucoup de missions locales, ce qui ne permet plus de mener un
travail en commun avec la même efficacité
 ». M.
Vito Fortunato, secrétaire national du SNPES-PJJ, a confirmé que
l’accord-cadre « n’est pas appliqué partout, sans doute en
raison de problèmes de budget
 »309(*).

Ces problèmes de moyens ont été
éclairés par l’audition de MM. Jean-Patrick Gille et Serge
Kroichvili, respectivement président et délégué
général de l’Union nationale des missions locales
(UNML)310(*). La
subvention versée par le ministère du travail au titre de
l’accord-cadre ne permet de financer que 50 postes de conseiller
référents justice pour toute la France, ce qui permet de couvrir
à peine une mission locale sur huit. Et l’UNML déplore que la
signature de l’accord-cadre n’ait pas apporté une plus grande
visibilité concernant les financements alloués aux missions
locales ; les incertitudes relatives aux financements incitent les
directeurs de missions locales à une grande prudence s’agissant des
embauches.

Consciente des actuelles contraintes budgétaires, la
mission ne demande pas tant un renforcement des moyens affectés aux
missions locales qu’une plus grande stabilité de leur
financement
qui paraît indispensable pour leur permettre de
s’engager dans des partenariats et des projets de long terme.

L’UNML devrait être en mesure de présenter
à la fin de l’année 2018 une première évaluation de
l’efficacité des conseillers référents justice en suivant
le parcours des jeunes ayant bénéficié du dispositif.

Proposition : stabiliser le financement apporté
par l’Etat aux missions locales au titre des référents justice en
l’inscrivant dans une perspective pluriannuelle.

c) Rapprocher les jeunes de la PJJ du
monde de l’entreprise

La mission ne saurait trop encourager la PJJ à
multiplier les partenariats avec des entreprises – du secteur marchand ou du
secteur de l’insertion par l’économique – et avec les chambres de
commerce ou les chambres des métiers et de l’artisanat.

Alors que les jeunes suivis par la PJJ souffrent globalement
d’une image dégradée auprès des employeurs, ces
partenariats offrent un moyen de changer le regard sur ces jeunes, de mettre en
valeur leurs compétences et leur motivation.

Lors de ses déplacements, la mission a pu constater les
efforts déployés, et les résultats obtenus, par les
éducateurs de la PJJ et les professeurs techniques pour familiariser les
jeunes avec des métiers, principalement dans les secteurs de la
restauration, du bâtiment ou de l’entretien des espaces verts. La
délégation qui s’est rendue au CEF de Savigny a
déjeuné dans le restaurant d’application géré par
la PJJ, qui se trouve à proximité immédiate du centre
éducatif, et elle a pu apprécier, à cette occasion, le
professionnalisme des jeunes qui y travaillent, en cuisine ou en salle.

Diverses initiatives locales qui mettent en valeur ces
compétences, gagneraient à être reproduites en d’autres
points du territoire.

Ainsi, la direction interrégionale de la PJJ
compétente pour l’Ile-de-France et l’outre-mer a-t-elle signé une
convention avec la chambre régionale des métiers et de
l’artisanat pour la mise en oeuvre d’une expérimentation
« accès à l’apprentissage »
dans
trois centres de formation des apprentis (CFA) en Ile-de-France. Les jeunes
suivis par la PJJ rencontrent des difficultés pour trouver une place en
apprentissage chez un employeur. Ce partenariat leur permet de s’appuyer
sur un réseau d’entreprises dans le cadre d’un parcours d’orientation et
d’insertion construit en lien avec la chambre régionale et les chambres
départementales des métiers et de l’artisanat. Il sera
intéressant d’évaluer les résultats de cette
expérimentation et de l’étendre, le cas échéant,
à d’autres territoires.

La direction interrégionale Sud organise avec le
service de milieu ouvert de Montauban des mises en situation professionnelle en
partenariat avec l’entreprise d’insertion IDDEES311(*). Un atelier est
installé au sein de l’entreprise d’insertion avec un encadrement
assuré par la PJJ pour une découverte progressive des
métiers.

Lors de son audition312(*), la directrice de la PJJ a également
évoqué les grandes manifestations nationales auxquelles participe
la PJJ pour favoriser les rencontres entre jeunes et employeurs. Par exemple,
les « parcours du goût», concours culinaire national de la
PJJ, dont la dernière édition s’est déroulée
à Toulouse en avril 2018, à la suite de laquelle un des
participants s’est vu proposer un emploi chez Lenôtre. Ou encore l’opération « Rêves de
gosse », réalisée en partenariat avec l’association
« les chevaliers du ciel », qui organise, au cours de ses
neuf étapes, des baptêmes de l’air pour des enfants
handicapés, accompagnés par les jeunes de la PJJ qui sont
chargés de réaliser les repas, ce qui représente un total
de 250 repas par jour. Des entreprises comme Carrefour ou Pomona
participent à l’opération, ce qui permet de multiplier les
contacts et contribue à changer l’image des jeunes de la PJJ.

CONCLUSION

Au total, la démarche poursuivie dans ce rapport se
veut dénuée de tout esprit partisan ou doctrinaire. Elle s’appuie
sur des soubassements de nature plus sociologiques que philosophiques,
autrement dit qui relèvent davantage d’observations (au sens clinique du
mot) que d’a priori.

L’approche de l’histoire et de l’évolution des
mentalités nous aura été utile : apparaît
très tôt la prise de conscience du fait que le jeune n’est pas un
adulte en miniature mais un être humain en devenir.

Il nous aura fallu réfléchir sur le rôle
de la prison – protéger la société, punir ou
réinsérer ? – et au-delà, sur le sens du
châtiment qui « n’est pas d’inspirer l’effroi mais de
rabaisser quelqu’un dans l’ordre social
 » selon la formule,
certes discutable, de Nietzche.

À cet égard, le regard sur la
société de Michel Foucault et de ses commentateurs reste
incontournable. Surveiller et punir reste le point de départ de
notre réflexion, avec le concept de société de
contrôle
que dissèque si bien Olivier Razac dans son
ouvrage Avec Foucault, après Foucault. Ce dernier ouvrage
porte un regard lucide sur le milieu ouvert dont les
« nouvelles techniques représentent à la fois une
menace et un progrès
 », nouvelles formes de
« gouvernementalité » qui excluent tout
« dehors » et finalement toute liberté ; il
cite Gilles Deleuze pour qui « face aux formes prochaines de
contrôle incessant en milieu ouvert, il se peut que les plus durs
enfermements nous paraissent appartenir à un passé
délicieux et bienveillant
 ».

Nous glissons là sur le terrain philosophique, de
manière à rappeler la complexité du passage d’une
société disciplinaire à une société de
contrôle où la violence de la punition serait surtout virtuelle et
ne s’exercerait plus que sur les individus asociaux, refusant le contrôle
en milieu ouvert, lequel était censé servir à
alléger les prisons : il n’en est rien puisque la population
pénitentiaire a doublé en vingt-cinq ans et que les moyens
alloués au milieu ouvert ont été multipliés par
sept depuis 1975.

Cela signifie-t-il que notre société a
évolué vers plus de délinquance ? Nous renvoyons
à ce sujet à l’ouvrage de Laurent Mucchielli sur la
Sociologie de la délinquance. Ainsi avons-nous cherché,
dans ce rapport, à croiser l’expérience de terrain avec
l’observation sociologique qui s’en nourrit, et la réflexion
philosophique.

C’est avec beaucoup d’humilité que nous livrons ces
quelques préconisations, convaincues que la solution
« miracle » et monolithique n’existe pas. Nous sommes aussi
bien conscients du fait que les réponses apportées par les
professionnels de la justice, de l’éducation ou du médical, ne
satisfont pas toujours l’opinion publique et qu’elles peuvent être
remises en cause à l’occasion d’un fait divers pour lequel une
réponse immédiate est attendue, quelle qu’en soit
l’efficacité à long terme.

Si parmi ces préconisations nous utilisons le mot
d’évaluation, c’est en étant attentifs aux limites et aux
difficultés de l’exercice en la matière (l’évaluation des
politiques publiques au sens où l’entend, par exemple, la Cour des
comptes, ne saurait se réduire à une approche comptable ni
même statistique).

Nous avons essayé de ne tomber ni dans un
angélisme libertaire post soixante-huitard, ni dans une approche du tout
répressif telle qu’on a pu la voir revenir au tournant des années
2000.

Relire puis réécrire l’ordonnance de 1945 nous
paraît un point de départ indispensable et nous nous
réjouissons de la mise en place, par la garde des Sceaux, d’un groupe de
travail sur ce sujet : nous y participons, avec la présidente de la
mission, avec assiduité.

Nous espérons de tout coeur que cette modeste
contribution, éclairée par des acteurs de terrain et des
chercheurs en sciences humaines, apportera sa pierre à l’édifice
d’une justice à la fois plus humaine et plus efficace dans une
société où chaque citoyen puisse se sentir libre,
respecté et protégé.

EXAMEN EN COMMISSION

MARDI 25 SEPTEMBRE 2018

___________

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Nous débattons aujourd’hui des
conclusions de la mission d’information sur la réinsertion des mineurs
enfermés.

Notre mission a commencé ses auditions en avril
dernier ; elle a réalisé vingt-cinq auditions, nous
permettant de rencontrer cinquante-six interlocuteurs. Nous avons entendu des
chercheurs – sociologues, historiens -, qui nous ont aidés
à mettre en perspective notre sujet d’étude, des
représentants des administrations concernées – la protection
judiciaire de la jeunesse (PJJ) et l’administration pénitentiaire
notamment -, pour bénéficier d’un éclairage plus
institutionnel, ainsi que les organisations syndicales représentatives
de ces administrations. Nous avons également reçu la
contrôleure générale des lieux de privation de
liberté, la présidente de la Commission nationale consultative
des droits de l’homme et la Défenseure des enfants, afin qu’elles nous
fassent partager leur expertise, et, enfin, de grands témoins
– notamment MM. Jean-Marie Delarue et Pierre Joxe.

Nous avons par ailleurs visité les différents
lieux d’enfermement des mineurs : les établissements
pénitentiaires pour mineurs de Marseille et de Meyzieu, le quartier pour
mineurs de la maison d’arrêt de Villepinte, le centre éducatif
fermé (CEF) de Savigny-sur-Orge et l’hôpital psychiatrique Le
Vinatier, dans l’agglomération lyonnaise. Enfin, le 6 septembre
dernier, une délégation s’est rendue à l’École
nationale de la protection judiciaire de la jeunesse, à Roubaix, afin de
mieux comprendre comment sont formées les futures
générations d’éducateurs.

Le 18 juillet dernier, notre rapporteur, Michel Amiel,
vous a fait part de ses grandes orientations et le projet de rapport vous a
été transmis jeudi dernier.

Notre rapporteur va nous présenter ses conclusions et
ses préconisations. Ensuite, vous aurez la parole, mes chers
collègues, pour proposer des modifications. À l’issue de nos
échanges, je vous demanderai si vous approuvez l’adoption du rapport.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Je veux
tout d’abord vous remercier, madame la présidente pour la qualité
de nos travaux.

Le point de départ de notre réflexion
était les mineurs enfermés et leur réinsertion ; nous
avons finalement abouti à un panorama plus vaste sur la justice des
mineurs et ses conséquences. Je revendique trois points dans ce
travail : conviction, humilité et pragmatisme.

Ma conviction est celle de l’importance de la jeunesse en
général, y compris de la jeunesse difficile. Nous avons
travaillé avec humilité, car nous n’avons pas la
prétention d’apporter des solutions miracles – nous avons
d’ailleurs observé lors de nos comparaisons internationales que tout le
monde se heurte aux mêmes difficultés. Enfin, nous avons
tâché de rester pragmatiques et de formuler des
préconisations rappelant les fondamentaux qui président à
la justice des mineurs.

Nous avons fait deux constats. Tout d’abord, un enfant n’est
pas un adulte miniature, c’est un être humain en devenir. C’est ce
principe qui préside à l’ordonnance du
2 février 1945 relative à l’enfance délinquante,
et c’est un principe que les médecins connaissent bien, notamment pour
ce qui a trait à la dimension psychologique de l’enfant. Ensuite, si un
enfant en danger peut être dangereux, un enfant dangereux est presque
toujours en danger – c’est ce qui justifie les relations institutionnelles
entre l’aide sociale à l’enfance (ASE) et la PJJ.

La clef de voûte de la justice des mineurs est cette
fameuse ordonnance de février 1945 ; ce texte, qui consacre la
primauté de l’éducatif par rapport au répressif, a conduit
à la création de la PJJ et des juridictions
spécialisées, dont le maître d’ouvrage est le juge pour
enfants, ainsi qu’à la prise en charge de l’enfant dans sa
globalité et sur le temps long. Enfin, il prévoit des peines
réduites par rapport à celles qui s’appliquent aux majeurs ;
c’est ce que l’on a appelé « l’excuse de
minorité », même si cette expression me
déplaît – la minorité n’est pas une excuse pour
commettre des actes de délinquance, il s’agit plutôt de rappeler
cette notion d’être humain en devenir.

Cette mission a procédé à des auditions
des professionnels qui participent à la prise en charge des mineurs
délinquants – administration pénitentiaire, éducation
nationale, PJJ, médecins – et d’universitaires, et elle a fait des
visites dans des lieux d’hébergement ou d’enfermement des mineurs
– CEF, établissements pénitentiaires pour mineurs et
quartiers pour mineurs.

Nos constats peuvent être résumés en six
points.

En premier lieu, nous soulignons la primauté de la
prévention et de l’éducation, dans le cadre d’un retour aux
fondamentaux de l’ordonnance de 1945, retouchée une quarantaine de
fois.

En second lieu, nous rappelons le caractère
exceptionnel de l’incarcération. La prison est un milieu
criminogène ; des enfants un peu en marge peuvent y devenir de
véritables délinquants.

En troisième lieu, nous soulignons la
nécessité du fil rouge, dans le parcours délinquantiel,
que constitue le suivi assuré par l’éducateur en milieu ouvert.
Il faut toujours qu’un mineur, même s’il est enfermé pendant un
moment, soit suivi par un éducateur en amont pendant l’enfermement puis
en aval – pour éviter les sorties
« sèches ».

En quatrième lieu, nous avons souhaité faire une
analyse spécifique sur les CEF, issus de la loi du
9 septembre 2002, dite « Perben I ». Ces
centres ont été très critiqués par les
éducateurs de la PJJ, qui estimaient que c’était une remise en
cause de la primauté de l’éducatif sur le répressif. Le
projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la
justice, que la garde des sceaux présentera prochainement,
prévoit de créer vingt CEF et de développer en
parallèle toute la palette des solutions, du milieu ouvert à
l’incarcération.

Ces CEF peuvent accueillir les adolescents pendant une
période pouvant aller jusqu’à six mois renouvelables une
fois ; mais en moyenne, les jeunes y restent seulement quatre mois. Le
coût de la journée, qui s’élève à environ
700 euros, est élevé en raison de l’importance du dispositif
de prise en charge, mais on peut se demander s’il est possible de mener un
travail éducatif de fond en seulement quatre mois.

Nous avons aussi visité des établissements
pénitentiaires et des quartiers pour mineurs. On y a observé que
70 % des mineurs incarcérés sont en détention
provisoire ; ils ne sont donc pas encore jugés.

En cinquième lieu, nous avons aussi souhaité
étudier le cas des jeunes majeurs. En effet, la majorité est
fixée à dix-huit ans mais on sait que, du point de vue du
développement cérébral, jusqu’à l’âge de
vingt et un ans, les jeunes doivent faire l’objet d’une attention
particulière. Ainsi, comme pour les mineurs, il faut à tout prix
éviter les sorties « sèches » pour les jeunes
majeurs.

Enfin, en sixième lieu, on peut trouver dommage que les
missions de la PJJ aient été recentrées strictement sur la
dimension pénale, car cela nuit à la qualité du suivi. On
sait que, en pratique, il y a des allers et retours entre l’ASE et la PJJ. Les
enfants suivis par l’ASE passent souvent la ligne jaune, ils sont alors suivis
par la PJJ puis sont repris en charge par l’ASE. D’ailleurs, il peut arriver
que ces allers et retours relèvent d’une stratégie visant
à se débarrasser du problème, parce qu’on ne sait pas trop
que faire de certains enfants.

Pour finir, je veux faire deux remarques. Tout d’abord,
l’adolescence est la période de quête du sens de la vie.
L’adolescent ne croit plus aux parents, ne croit plus en Dieu ni au
progrès ; en outre, il est en recherche de bien-être et vit
un conflit entre le désir d’une chose et de son contraire. Par ailleurs,
l’adolescence pose aussi la question de la confiance en l’autre, dont la perte
entraîne un repli sur soi, et celle de l’estime de soi. Dans ce cadre, le
rôle de l’éducateur est de stimuler le potentiel de l’enfant, en
évitant deux poisons : l’humiliation et la violence.

Ensuite, je veux rappeler le point de départ
philosophique de la mission d’information : les recherches de Michel
Foucault et Gilles Deleuze et les notions de biopouvoir et de
société de contrôle. La probation et le contrôle
judiciaire ne doivent pas remplacer les mesures éducatives.

Bref, entre l’angélisme et le tout sécuritaire,
ce rapport préconise une voie médiane.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Avant de vous passer la parole, mes chers
collègues, je veux vous rappeler les propos tenus devant notre mission
par Mme Anne Berard, adjointe au directeur de l’administration
pénitentiaire qui avait déclaré que :
« les mineurs [enfermés] sont des poly-fracturés de
la vie
. »

M. Michel Forissier. – Je suis
très satisfait du travail que nous avons fait. Nous avions des
niveaux très différents de connaissance sur ce sujet, et la
discussion nous a enrichis. On a bien pris la température des acteurs de
ce milieu. J’ai apprécié, pour ma part, les contacts que nous
avons eus à l’hôpital psychiatrique Le Vinatier. Les
médecins demandent à être considérés comme
des médecins et non comme ceux qui doivent régler les
problèmes de la société ; on ne peut pas continuer
d’interner des personnes en hôpital psychiatrique sous prétexte
qu’on ne sait pas où les mettre.

On a aussi mis en évidence le problème des
mentalités vis-à-vis de la justice pénale. Ce qui compte,
c’est l’efficacité de la sanction pénale et non l’assouvissement
d’un besoin de vengeance. C’est aux potentielles victimes du délinquant
qu’il faut penser pour le réinsérer.

Pour un mineur, qui a besoin de bouger, la peine d’enfermement
est beaucoup plus difficile ; c’est pour cela que sa peine doit être
courte.

En outre, il est difficile de faire de l’éducatif, il
ne faut pas penser qu’un mineur enfermé pourra sortir avec un CAP. La
peine est trop courte pour cela ; ce qui importe, c’est de le
préparer à suivre une formation qui pourrait intervenir par la
suite.

Les EPM et les CEF ont rencontré une même
difficulté : on a mis dans un même lieu des professionnels
qui ne savaient pas travailler ensemble. D’où l’importance de conserver
une part de liberté dans les projets d’établissement.

Notre travail met en évidence l’ensemble des
difficultés et nos propositions demeurent génériques, pour
laisser aux professionnels, dont c’est le métier, le soin de les
adapter. Notre rapport fournit une bonne photographie du mal dont souffre la
société. Les solutions sont multiples ; plutôt que de
couvrir notre pays d’établissements pénitentiaires, il vaut mieux
travailler au plus tôt avec les enfants, pour leur éviter de
dériver vers la délinquance. L’enfermement est nécessaire,
mais ce n’est pas la seule solution.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – C’est pourquoi, notre travail a
également porté sur la prévention.

M. Michel Amiel, rapporteur. – La
psychiatrie est une spécialité médicale
particulière. On se situe parfois à la limite du normal et du
pathologique, pour faire référence à l’ouvrage majeur de
Georges Canguilhem. Il est parfois difficile pour les professionnels de faire
la distinction entre la pathologie mentale – la psychose -, les
« simples » troubles du comportement et la souffrance
psychologique.

Nous faisons deux propositions au sujet de l’enfermement
psychiatrique, les propositions nos 11 et 12 :
réserver les soins psychiatriques au traitement des troubles mentaux
avérés, et bâtir, à partir de dispositions
éparses, un droit spécifique du patient mineur admis en soins
psychiatriques.

Concernant le choc que peuvent ressentir des professions qui
n’ont pas la même culture, nous faisons deux propositions, les
propositions nos 2 et 5. La première consiste
à développer une culture partagée entre les
différents intervenants auprès des mineurs – PJJ,
administration pénitentiaire, éducation nationale, personnel de
santé -, ce qui suppose une volonté partagée au plus
haut niveau et l’organisation de formations communes obligatoires ; il ne
s’agit pas de mélanger les rôles mais de savoir ce que fait
l’autre. La seconde, qui m’est chère mais qui ne recueille pas
l’unanimité chez les professionnels, vise à profiler les postes
d’éducateurs en CEF, à améliorer la formation
spécifique à la prise de poste et à revaloriser leur
régime indemnitaire. Beaucoup d’éducateurs de la PJJ ne veulent
pas aller en CEF, et ceux qui y travaillent s’y retrouvent parfois par
défaut. Un éducateur de la PJJ en milieu ouvert n’a pas du
tout les mêmes contraintes ni le même métier qu’en CEF.
Certains centres sont de véritables cocotte-minute. Le profilage des
postes me paraît donc important.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Je suis tout à fait d’accord avec
cette proposition. Le profilage est d’ailleurs utilisé par
l’éducation nationale pour les enseignants qui interviennent dans ces
structures. Par parallélisme, il ne me paraît pas extraordinaire
de faire de même pour les éducateurs ; cela ne fera que
contribuer à la présence de personnes investies et
expérimentées.

M. Jean-Marie Morisset. – Il y a une
contradiction à se poser la question de vingt CEF supplémentaires
et à proposer que le CEF ne devienne pas la solution unique. J’aurais
plutôt posé les choses dans l’autre sens : il faut
privilégier les solutions en milieu ouvert. En outre, on a appris lors
d’une audition que 65 % des mineurs incarcérés retournent en
prison et que 60 % des mineurs suivis en milieu ouvert ne
récidivent pas.

Enfin, je n’ai rien vu concernant les mineurs non
accompagnés (MNA), alors qu’ils représentent, selon des personnes
entendues, 50 % de l’effectif des mineurs incarcérés.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Nous avions exclu ce sujet en
définissant le périmètre de la mission, car il est
particulier.

M. Jean-Marie Morisset. – C’est dommage
de ne pas profiter de cette occasion pour indiquer que nos CEF doivent
évoluer.

Enfin, je souhaite modifier la proposition page 175, qui vise
à stabiliser le financement apporté par l’État aux
missions locales en l’inscrivant dans une perspective pluriannuelle
– c’est un voeu pieux. Je rajouterais, après « par
l’État », la mention « pour les conseillers
référents justice », afin que le Gouvernement prenne
conscience que les missions locales doivent conserver, au titre des
référents justice, un soutien financier.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Le milieu
ouvert est transversal à tout le parcours délinquantiel et joue
donc un rôle central dans les solutions à privilégier.

Les statistiques que vous avez rappelées sont exactes
mais elles présentent un important biais de sélection : ceux
qui sont incarcérés sont ceux qui ont déjà commis
les actes les plus graves. On se retrouve rarement en prison du jour au
lendemain, quand on est mineur. Le CEF représente pour les mineurs un
avertissement avant l’incarcération.

Je rappelle la classification, par Denis Salas, de la
délinquance en trois catégories : la délinquance
initiatique – la transgression -, la délinquance pathologique
– la pathologie individuelle ou familiale -, qui est souvent grave,
et la délinquance sociale – la misère sociale qui fait le
lit de la délinquance. L’audition de Pierre Joxe nous a rappelé
que, en milieu pénitentiaire, les patronymes sont souvent d’origine
étrangère. Je connais bien les quartiers nord de Marseille,
où la majorité de la population est d’origine maghrébine
et où la misère sociale est la plus élevée.

En ce qui concerne les mineurs non accompagnés, il ne
s’agit pas d’un oubli. Je rappelle à cet égard l’excellent
travail d’Isabelle Debré et le rapport réalisé l’an
dernier par nos collègues Jean-Pierre Godefroy et Elisabeth Doisneau.

M. Jean-Marie Morisset. – Par ailleurs,
on ne parle pas, dans la proposition n° 2, des conseils
départementaux.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Les
mineurs délinquants ne font pas partie des missions des
départements.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Nous avions en tête, pour la
rédaction de la proposition n° 2, les auditions avec les
professionnels des CEF ou des EPM, au cours desquelles tous évoquaient
un problème de différence de cultures professionnelles, ce qui
m’a beaucoup gênée. La meilleure façon de se
connaître, c’est de prévoir une formation commune obligatoire.

Mme Laurence Rossignol. – Je salue la
qualité de ce travail, tant dans son résultat que dans sa
méthode, qui a consisté à chercher des
éléments de compréhension au plus près de ceux qui
travaillent au quotidien dans ce secteur.

Rien ne me pose problème dans le rapport ;
j’adhère à ses propositions. Cela dit, on ne dit pas assez que
l’incarcération d’un mineur représente un dramatique échec
de la protection de l’enfance, car les mineurs délinquants sont souvent
issus de familles fragiles.

Par ailleurs, j’ai cherché des données sur le
genre dans le rapport, mais je n’en ai pas trouvé.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Le rapport précise page 26 que
97 % des mineurs incarcérés sont des garçons.

Mme Laurence Rossignol. – Je maintiens
l’expression de ma frustration : les 3 % de filles m’auraient
intéressée.

Mme Catherine Troendlé,
présidente. – Elles sont très peu nombreuses, il y a peu de
statistiques sur les filles ; c’est un regret pour nous.

Mme Laurence Rossignol. – Je pense qu’il
faut souligner cette absence.

Par ailleurs, pour rebondir sur ce que disait notre
collègue M. Morisset sur la proposition n° 2, je
suggère d’ajouter l’ASE parmi les partenaires censés
élaborer une culture partagée, plutôt que les conseils
départementaux.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Oui, tout
à fait.

Mme Laurence Rossignol. – L’ASE
n’intervient pas systématiquement auprès des mineurs
confrontés à la justice mais bon nombre d’entre eux y ont eu
affaire ; elle doit donc participer à ce partage de cultures.

Enfin, si l’on pouvait faire quelque part
référence à la loi de 2016 sur la protection de
l’enfant et à la nécessité du décloisonnement, j’en
serais personnellement très heureuse.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Les
jeunes filles sont très minoritaires parmi les jeunes détenues.
Je me suis rendu dans les deux QPM des Bouches-du-Rhône, à Luynes
pour les garçons et aux Baumettes pour les filles. Il n’y avait que
quatre jeunes filles incarcérées, dont l’une de 15 ans enceinte.

Mme Laurence Rossignol. – J’en viens
à la question des bilans de santé. Je n’ai pas pu avoir la
certitude qu’un jeune reçoit une évaluation de santé de
qualité. Des expertises psychiatriques sont probablement menées,
mais cette approche de la santé est parcellaire. Il faut un bilan de
santé global, car nous avons la conviction empirique que beaucoup de
mineurs délinquants ont été victimes de violences. Il
faudrait donc recommander un bilan de santé global et approfondi.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Le bilan
de santé est obligatoire en principe. Mais vous connaissez la
misère des services médicaux en milieu pénitentiaire. Je
ne peux donc pas vous assurer que le bilan qui est fait soit très
approfondi. Un simple examen clinique ou un simple interrogatoire ne permet pas
de dépister des sévices sexuels qu’un enfant aurait pu subir par
exemple.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – J’ai présenté les travaux de
notre mission d’information lors d’une mission en Allemagne la semaine
dernière. Nos voisins mettent des moyens importants sur
l’évaluation de l’enfant qui est pris en charge. Il est vu par un
psychologue et un psychiatre. S’il a des problèmes d’addiction ou de
schizophrénie, par exemple, ils sont incarcérés dans des
unités spéciales. L’évaluation est coûteuse et
longue, mais la prise en charge est ensuite ciblée et
individualisée.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Les
moyens sont dérisoires – nous évoquons cette question dans
le rapport. Il faut avoir une vision militante de la médecine
pénitentiaire pour exercer ce métier.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Les procédures alternatives sont
largement privilégiées par le parquet. Les mineurs sont
essentiellement en détention provisoire, ce qui n’existe pas en
Allemagne, où ils sont incarcérés pour une durée
qui ne peut être inférieure à un an. La démarche est
complétement différente.

Mme Laurence Rossignol. – Que font-ils
alors de ces jeunes ?

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Ils sont pris en charge en milieu non
carcéral.

Dans notre pays, les juges pour enfants, qui constituent une
particularité française importante, nous expliquent qu’ils ont
besoin de disposer d’une évaluation complète. Néanmoins,
celle-ci ne comprend pas de volet médical spécifique.
L’évaluation est longue à réaliser et, en attendant, les
jeunes sont placés en détention provisoire. Ces jeunes sont
incapables de se projeter dans un projet de sortie car tant qu’ils n’ont pas
fait l’objet d’une condamnation ferme, ils se disent qu’ils sortiront
peut-être le lendemain. Les éducateurs ont alors du mal à
les prendre en charge.

Mme Françoise Gatel. – Je
remercie aussi le rapporteur et la présidente de ce travail.

Sur votre proposition de développement des alternatives
à l’emprisonnement, cela me semble souhaitable, même si
l’enfermement est parfois nécessaire. Les peines alternatives ne sont
souhaitables et envisageables qu’en parallèle d’un accompagnement des
mineurs.

Sur la durée de l’enfermement, je soutiens la
nécessité d’assurer la continuité de l’enseignement
scolaire. Il ne faut pas que l’enfermement soit un temps mort, une
période blanche, qui entretient une haine, un sentiment de
déconstruction.

S’agissant de la culture partagée, il est banal de dire
que notre pays souffre d’une approche en silos, avec ceux qui éduquent,
ceux qui punissent, ceux qui font de la prévention… On nous impose de
plus trop souvent une culture du silence, qui serait nécessaire pour
protéger l’enfant.

Il faut, au contraire, une culture partagée, pour
prendre en compte le mineur dans sa globalité. En tant qu’élus
locaux, nous sommes souvent confrontés à des refus de
transmission d’informations, au prétexte qu’elles seraient
confidentielles.

Enfin, la prévention doit mobiliser toute la
société. La pluridisciplinarité est nécessaire, car
nous avons besoin des compétences de chacun des acteurs.

Le tribunal de grande instance de mon département
d’Ille-et-Vilaine a récemment installé le conseil de juridiction,
rendu obligatoire par la loi sur la justice du XXIe siècle.
Ce conseil réunit le préfet, l’ensemble des acteurs
judiciaires, la police, la gendarmerie, les associations de défense des
victimes, l’éducation nationale, les collectivités locales et les
parlementaires. Nous avons évoqué le sujet des enfants
engagés dans un chemin judiciaire.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Les
mesures alternatives sont de deux types : les mesures probatoires, qui
sont en quelque sorte une extension des mesures répressives, et les
mesures éducatives. Il faut privilégier les secondes. Les mesures
de contrôle judiciaire, qui se situent entre l’éducatif et
l’incarcération, ont considérablement crû ces
dernières années.

La délinquance des mineurs n’a pas augmenté,
mais sa prise en charge a changé. La réponse judiciaire – de
la simple admonestation jusqu’aux mesures les plus sévères –
est très importante pour les mineurs, bien davantage que pour les
adultes.

Nous sommes partis de l’idée qu’il fallait remettre les
enfants sur le chemin de l’école. On parle de décrocheurs
scolaires, mais encore eut-il fallu qu’ils s’accrochent à un moment ou
à un autre ! On estime que ce décrochage survient au
collège, en 4e ou en 3e, alors que certains
d’entre eux ont décroché depuis l’école primaire.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Je rappelle que 63 % des mesures
demandées par les parquets sont des mesures alternatives aux poursuites.
De nombreux jeunes ont du mal à respecter un contrôle judiciaire
et finissent en détention provisoire.

Selon leurs enseignants, ces jeunes mineurs de 16 ans ont
souvent un niveau scolaire équivalent au CM2 : ils peuvent
être attentifs seulement une heure ou deux. C’est la raison pour laquelle
il est très important de bien profiler les enseignants.

Mme Michelle Meunier. – Je
félicite également M. Amiel, dont on sent bien à la
lecture du rapport qu’il est médecin !

Je partage les remarques qui ont été faites sur
la nécessité d’offrir des réponses diversifiées et
approuve l’idée d’ajouter l’ASE à la proposition n° 2,
d’autant que la présidente de la Convention nationale des associations
de protection de l’enfance (Cnape) nous avait confirmé l’importance de
mener un travail de coopération entre les différentes instances.

La proposition n° 1 ne me semble pas correspondre
à la tonalité du rapport : elle est trop timorée.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Je suis d’accord !

Mme Michelle Meunier. – Soit on ne met
pas cette proposition en premier, soit on revoit sa formulation.

Je vous invite à aller voir le film
Shéhérazade. Tourné à Marseille, il traite
de cette jeunesse « en rupture »,
« polydéchirée ». C’est une véritable
leçon de choses !

M. Michel Amiel, rapporteur. – La
proposition n° 1 pourrait ne pas être mise en exergue. C’est un
point qui me sépare de la présidente : on ne fermera pas les
QPM pour les remplacer par des EPM. Cette solution serait certes
préférable, mais je n’en ferai pas un casus belli.

M. Daniel Chasseing. – Je vous
félicite pour ce travail réalisé avec humilité et
pragmatisme. Le rapport constate qu’il est nécessaire de donner la
primauté à l’éducation et à la prévention,
et de faire de la prison l’exception.

Dans le CEF de ma commune, 50 % des jeunes ont le projet
de faire une formation. J’ai remarqué, en tant que médecin,
qu’aucun d’entre eux ne faisait de sport en arrivant dans le centre. Les
associations ont un rôle important à jouer en matière
d’intégration. Un bilan médical sommaire et psychiatrique est
fait à l’entrée du CEF. Malheureusement, nous n’avons pas
toujours de psychiatre disponible pour les jeunes dont le comportement pose
gravement problème.

Les propositions nos 3 et 5 me paraissent
très satisfaisantes.

S’agissant de la proposition n° 6, il est important
d’accompagner les jeunes à l’issue d’une période d’emprisonnement
pour éviter qu’ils n’abandonnent leurs éventuels projets de
sortie.

Il n’est pas satisfaisant de constater que de nombreux
départements se désengagent de la question de la
réinsertion des jeunes quand le mineur atteint 18 ans.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Il existe
les contrats jeunes majeurs, mais tous les départements ne les ont pas
mis en place, pour des raisons financières.

Mme Chantal Deseyne. – J’adhère
aux propositions qui sont faites dans le rapport qui, toutefois,
n’évoque pas suffisamment l’environnement social, familial et culturel
de ces jeunes. Nous sommes tous d’accord pour dire que ce sont des victimes. Un
partenariat avec l’ASE, avec les assistants sociaux de l’éducation
nationale, avec la protection maternelle et infantile (PMI) permettrait
peut-être de mieux détecter ces enfants, pour les accompagner plus
en amont.

Il faut souligner la défaillance de l’éducation
nationale dans les lieux de privation de liberté des mineurs, CEF ou
QPM.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Le rapport évoque les familles
dysfonctionnelles.

M. Michel Amiel, rapporteur. – La
sociologie de la délinquance montre que la défaillance sociale,
affective et familiale fait le lit de la délinquance. Ce point est
cependant en dehors du champ de notre rapport.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Auparavant, les infirmières scolaires
assuraient un meilleur suivi des enfants à l’école
primaire ; les assistantes sociales, qui étaient plus nombreuses,
prenaient le relais. Le signalement pose aujourd’hui problème.

On pourrait peut-être s’inspirer de la plateforme qui a
été mise en place pour permettre aux enseignants de signaler les
jeunes qui risquent de se radicaliser.

M. Michel Amiel, rapporteur. –
L’histoire de la prévention de la délinquance juvénile
montre que, depuis le XIXe siècle, on a essayé de
profiler le délinquant, y compris de façon morphotypique. Il faut
veiller à ce que la prévention ne tourne pas à un
dépistage reposant sur des critères discutables, car il y a un
risque de stigmatisation. Nous ne devons pas pointer des enfants vivant dans
des milieux socialement défavorisés comme des graines de
délinquants…

Mme Chantal Deseyne. – Je ne veux pas
que l’on fiche les enfants, mais que l’on accompagne les familles.

M. Michel Amiel, rapporteur. – Je vous
renvoie au livre Sociologie de la délinquance de Laurent
Mucchielli.

Ce qui a disparu aujourd’hui, c’est le contrôle social.
Le personnage de Lebrac dans La guerre des boutons serait aujourd’hui
en prison ! À l’époque, il se prenait une raclée et
à l’école et à la maison… Je ne fais pas l’apologie du
châtiment corporel, mais le contrôle social évitait à
ces jeunes de se retrouver devant la justice. Aujourd’hui, le contrôle
est institutionnel, ce qui a déplacé les radars de la
délinquance vers des champs différents.

Mme Josiane Costes. – Je félicite
également le rapporteur et la présidente, qui ont mené des
auditions au plus près du terrain.

J’adhère totalement aux propositions de ce rapport. Sur
la proposition n° 5, il me paraît important d’avoir un projet
pédagogique construit, et de ne pas se contenter d’offrir une
mosaïque d’activités déconnectées les unes des autres
qui ne peuvent structurer un adolescent. Le profilage des personnels
intervenant en CEF, éducateurs et enseignants, est important.

M. Michel Amiel, rapporteur. –
Normalement, les CEF doivent avoir un projet d’établissement. La
pratique est parfois tout autre…

M. Michel Forissier. – Je suis partisan
de fermer les QPM. Pour des raisons psychologiques, un mineur ne doit jamais
être traité comme un majeur.

Un établissement pénitentiaire est très
perméable : la nuit, les détenus circulent, on pratique du
commerce… Les surveillants laissent passer pour éviter des
problèmes plus importants.

Placer certains mineurs déjà engagés dans
la délinquance dans un établissement pour adultes constitue, pour
eux, une avancée professionnelle ! Des jeunes sont aussi
« recrutés » en prison par des adultes.

M. Michel Amiel, rapporteur. – La
proposition n° 1 est une proposition de compromis. On pourrait
ajouter qu’il est nécessaire de séparer le monde des adultes et
celui des mineurs.

M. Michel Forissier. – Ce n’est pas
possible ! Nous n’avons pas le choix : il faut construire des
établissements pour mineurs, même si cela coûte cher, pour
éviter la perméabilité avec les adultes.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Je ne veux pas jeter un pavé dans la
mare, mais en Allemagne les établissements pénitentiaires
comprennent 180 détenus, dont la moitié d’adultes et la
moitié de jeunes. Pourtant, ils ont de très bons
résultats !

M. Michel Forissier. – Nous n’avons pas
la même culture.

M. Daniel Chasseing. – Les CEF ne sont
pas fermés : la drogue y entre, même en milieu rural. Nous
n’avons aujourd’hui plus le droit de faire doser les urines pour
vérifier si un jeune consomme de la drogue.

Mme Marie Mercier. – J’ai
été frappée d’entendre Pierre Joxe dire, lors de son
audition, qu’il s’occupait de la défense des mineurs parce que personne
ne voulait le faire.

Les auditions que nous avons menées, sur la question
des violences sexuelles ou sur celle des mineurs en psychiatrie, nous ont
permis de nous rendre compte qu’il fallait changer les mentalités. De
nombreux professionnels considèrent que les questions relatives aux
mineurs sont mineures. Or s’occuper des mineurs, c’est majeur !

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Le titre du rapport serait :
« Une adolescence entre les murs : l’enfermement dans les
limites de l’éducatif, du thérapeutique et du
répressif ».

M. Michel Amiel, rapporteur. – Ce titre
rappelle l’ouvrage d’Hervé Bazin, La tête contre les
murs
.

Mme Catherine Troendlé,
présidente
. – Je mets le rapport aux voix.

Le rapport est adopté.

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psychiatrique
, t. 89, 2013.

D. TURBELIN, « Éducateurs Justice. Un statut
vaut-il qualification ?», Revue d’histoire de l’enfance «
irrégulière »
, 1,1998.

O. RAZAC, La Grande Santé, Climats, 2006.

O. RAZAC, Avec Foucault, Après Foucault.
Disséquer la société de contrôle
, L’Harmattan,
2008.

D. SALAS, La volonté de punir : essai sur le
populisme pénal
, Hachette, 2005.

L. SOLINI, Faire sa peine à
l’Établissement pénitentiaire pour mineurs de
Lavaur
, Nîmes, Éditions Champ
social, coll. « Questions de société », 2017.

A. VARINARD, « Entre modifications raisonnables et
innovations fondamentales : 70 propositions pour adapter la justice
pénale des mineurs », rapport remis à la ministre de la
justice, 2008.

B. WELNIARZ et H. MEDJOUB, « L’utilisation de l’isolement
thérapeutique au cours des hospitalisations à temps plein en
psychiatrie infanto-juvénile », L’information
psychiatrique
, t. 81, 2005.

B. WELNIARZ, « Utilisation des psychotropes en
pédopsychiatrie», L’information psychiatrique, t. 94,
2018.

A. de WISE, « La mixité comme un
levier », Les Cahiers Dynamiques, n° 58, 2013.

E. YVOREL, Les enfants de l’ombre. La vie quotidienne des
jeunes détenus au XXe siècle en France
métropolitaine
, Presses universitaires de Rennes, 2007.


* 1
François Dosse, Histoire du structuralisme. Tome 1. Le
champ du signe 1945-1966 ; Tome 2. Le chant du cygne 1967 à
nos jours, Éditions La Découverte (1991-1992).

* 2 Propos
recueillis pour Philosophie magazine, n° 40, juin 2010.

* 3
François Dosse, Histoire du structuralisme, op.cit.

* 4 Paradoxe
selon lequel au plus un phénomène désagréable pour
la société diminue, plus ce qu’il en reste est
considéré comme désagréable.

* 5 Olivier
Razac, Avec Foucault, après Foucault. Disséquer la
société de contrôle, L’Harmattan (2008).

* 6 C’est ainsi
que la loi Perben prévoit la présentation immédiate pour
les cas les plus graves, équivalent de la comparution immédiate
chez les majeurs.

* 7 À ce
sujet, votre rapporteur renvoie au rapport intitulé « Les
droits fondamentaux des mineurs en établissement de santé
mentale » d’Adeline Hazan, contrôleure générale
des lieux de privation de liberté.

* 8 Cf. le
rapport Sénat n° 639 « Menace terroriste :
pour une République juste mais plus ferme », fait par Mme
Sylvie Goy-Chavent, rapporteure, au nom de la commission
d’enquête.

* 9 La France
compte près de 4,3 millions de jeunes âgés de treize
à dix-huit ans.

* 10 Les
mineurs âgés de treize ans révolus et de moins de seize ans
ne peuvent être placés en détention provisoire que s’ils
encourent une peine criminelle ou s’ilsse sont volontairement
soustraits aux obligations d’un contrôle judiciaire, qui comportait une
obligation de respecter un placement en centre éducatif fermé.
Les mineurs âgés de seize ans révolus ne peuvent être
placés en détention provisoire s’ils encourent une peine
criminelle ou une peine correctionnelle d’une durée égale ou
supérieure à trois ans ; ou s’ils se sont volontairement
soustraits aux obligations d’un contrôle judiciaire ou aux obligations
découlant d’une assignation à résidence avec surveillance
électronique.

* 11
D’entrée de jeu se pose donc la question des jeunes majeurs sur laquelle
nous reviendrons.

* 12 Cf.
l’article « Les nourrissons vivant auprès de leur mère
incarcérée au centre pénitentiaire des femmes de Rennes
entre 1998 et 2013. Constats et perspectives », par A. Blanchard, L.
Bébin, S. Leroux, M. Roussey, M.-A. Horel, M. Desforges, I. Page,
Y. Bidet et M. Balençon, publié dans les Archives de
pédiatrie, décembre 2017.

* 13 La CNCDH a
adopté le 27 mars 2018 un avis sur la privation de liberté des
mineurs.

* 14 Font
partie des sanctions éducatives l’avertissement solennel,
l’exécution de travaux scolaires, l’interdiction de paraître,
l’interdiction de rencontrer la victime, l’interdiction de rencontrer les
co-auteurs ou les complices, la confiscation, la mesure d’aide ou de
réparation, le stage de formation civique ou le placement.

* 15 La peine
de jour-amende prévue à l’article 131-5 du code pénal
consiste à payer une amende dont le montant est fixé par jour
(dans la limite de cent euros) et pour une certaine durée (360 jours au
maximum).

* 16 Audition
du 26 juin 2018.

* 17 Audition
du 20 juin 2018.

* 18 Audition
du 18 avril 2018.

* 19 Le taux de
réponse pénale mesure la part des affaires susceptibles
d’être poursuivies qui ont fait l’objet soit de poursuites, soit d’une
mesure alternative aux poursuites (y compris la composition pénale). Il
revient au parquet d’apprécier l’opportunité des poursuites.

* 20 Audition
du 18 avril 2018.

* 21 Audition
du mardi 15 mai 2018.

* 22 Audition
du 13 juin 2018.

* 23 Audition
du 11 avril 2018.

* 24 Il est
toujours utile sur ce sujet de consulter l’ouvrage Sociologie de la
délinquance de Laurent Mucchielli (Armand Colin, 2e
édition 2018).

* 25 Audition
du 13 juin 2018.

* 26 En 1980,
Michel Foucault écrivait que « les seuils d’intolérance
dans une société méritent une grande attention, tant du
point de vue de la réflexion historique que de l’analyse politique. Car
ce n’est pas affaire simplement de sensibilité, c’est aussi affaire de
résistance, de capacité de rejet et de volonté de
combat ». (cf. la postface de l’ouvrage édité par
Michelle Perrot, L’impossible prison. Recherches sur le système
pénitentiaire au XIXe siècle, page 316).

* 27 Audition
du 11 avril 2018. C’est aussi la thèse qu’illustre l’ouvrage de Bertrand
Rothé, Lebrac trois mois de prison (Seuil, 2009).

* 28
Instituée par la loi n° 96-585 du 1er juillet 1996,
la procédure de comparution à délai rapproché,
prévue à l’article 8-2 de l’ordonnance de 1945, permet au
parquet, à tout moment de la procédure, s’il estime que des
investigations complémentaires ne sont plus nécessaires, de
requérir du juge des enfants qu’il ordonne la comparution du mineur
devant la juridiction de jugement dans un délai compris entre un et
trois mois.

* 29 La
composition pénale est une procédure qui permet au procureur de
proposer une sanction (amende, retrait de permis, stage…) à une
personne ayant commis certaines infractions. La proposition doit
être acceptée par l’auteur des faits et validée par le
tribunal. Elle permet d’éviter la tenue d’un procès.

* 30 Fort peu
utilisé, il a été supprimé en 2016.

* 31 Il est
désormais rebaptisé établissement public d’insertion pour
l’emploi.

* 32 Cf. le
rapport d’information Sénat n° 598 (2016-2017) du 28 juin 2017,
« Mineurs non-accompagnés : répondre à
l’urgence qui s’installe », fait par Mme Elisabeth Doineau et
M. Jean-Pierre Godefroy au nom de la commission des affaires sociales.

* 33 La notion
de mineur isolé étranger (MIE) était usitée
jusqu’à 2016 pour caractériser ces personnes. Le choix de cette
nouvelle terminologie de MNA s’explique par l’harmonisation lexicale avec le
droit européen. En effet, ces mineurs sont définis selon
l’article 1er de la résolution du Conseil de l’Europe du 26
juin 1997 comme « tous les nationaux de pays tiers de moins de 18 ans qui
entrent dans le territoire des États membres sans être
accompagnés d’un adulte qui soit responsable d’eux par effet de la loi
ou de fait, et […] (les) mineurs ressortissants de pays tiers qui ont
été laissés seuls après être entrés
sur le territoire des États membres. »

* 34 La
question de l’évaluation de l’âge des MNA est un problème
récurrent ; tant que leur âge n’a pas été
évalué, les individus qui déclarent être mineurs
sont considérés comme tels.

* 35 Audition
du 25 juin 2018.

* 36 Audition
du 12 juin 2018.

* 37 Citation
extraite du texte «La vie des hommes infâmes» de Michel
Foucault, paru dans Les Cahiers du chemin, n° 29, 15 janvier 1977.

*
38 J.-R. BUISSON, La
pédopsychiatrie : prévention et prise en charge, avis du
Conseil économique, social et environnemental, 2010.

*
39 Comprend l’hospitalisation complète et
l’hospitalisation partielle.

* 40 Cf.
les développements sur les droits du patient mineur.

*
41 B. WELNIARZ et H. MEDJDOUB,
« L’utilisation de l’isolement thérapeutique au cours des
hospitalisations à temps plein en psychiatrie infanto-juvénile
»,
L’information psychiatrique, t. 81, 2005.

* 42 Les
troubles de l’humeur recoupent essentiellement les troubles dépressifs
et les troubles bipolaires.

*
43 M. AMIEL, Situation de la psychiatrie
des mineurs en France, rapport d’information de la mission d’information du
Sénat n° 494 (2016-2017).

* 44 Au
cours de son audition du 10 janvier 2017, Mme Marie-Rose MORO,
pédopsychiatre, avait notamment déclaré que
« l’intensité compte également. […] Il existe donc
une continuité dans ces états et des catégories.
[L’intensité explique qu’] on bascule dans une catégorie. Celle
qui relève du registre de la pédopsychiatrie est bien sûr
la souffrance psychique qui se transforme en trouble psychiatrique ».
Ce que nous avons constaté en matière de délinquance,
à savoir une baisse de la tolérance de la société,
s’observe également en matière de troubles psychiques et la
judiciarisation de la société s’accompagne d’une
psychiatrisation, en particulier en matière infantile. Le moindre
trouble doit maintenant relever d’une prise en charge psychique (et non d’une
simple évaluation) supplétive de la parentalité.

*
45 M. BRIAN, « Psychiatrie, la fin
d’une époque ? »,
Le Débat, t. 127, 2003,
p. 137.

* 46
Ibid., p. 138.

*
47 Ibid., p. 142.

*
48 Ibid., p. 145.

* 49 L’article
388-1 du code civil est ainsi rédigé : « Dans
toute procédure le concernant, le mineur capable de discernement peut,
sans préjudice des dispositions prévoyant son intervention ou son
consentement, être entendu par le juge ou, lorsque son
intérêt le commande, par la personne désignée par le
juge à cet effet.

Cette audition est de droit lorsque le mineur en fait la
demande. Lorsque le mineur refuse d’être entendu, le juge apprécie
le bien-fondé de ce refus. Il peut être entendu seul, avec un
avocat ou une personne de son choix. Si ce choix n’apparaît pas conforme
à l’intérêt du mineur, le juge peut procéder
à la désignation d’une autre personne.

L’audition du mineur ne lui confère pas la
qualité de partie à la procédure.

Le juge s’assure que le mineur a été
informé de son droit à être entendu et à être
assisté par un avocat. »

* 50 D.
GAUTIEZ, C. HOUSSOU, B. LACHAUX et L. MICHAUD,
« Crédibilité et expertise psychiatrique »,
L’information psychiatrique, t. 84, 2008.

*
51 Décret n° 2004-1463 du 23
décembre 2004 relatif aux experts judiciaires, article 2.

* 52 Dont
la liste figure au chapitre V relatif aux troubles mentaux et du comportement
(codes F00-F99) de la classification internationale des maladies (CIM-10)
publié par l’organisation mondiale de la santé (OMS).

*
53 L’approche psychanalytique de l’autisme,
popularisée dans les années 1950 par Bruno BETTELHEIM,
explique l’apparition de l’autisme chez l’enfant par le désir
inconscient qu’aurait sa mère de le supprimer. En a été
déduite la prescription d’un retrait de l’enfant de son environnement
familial, jugé destructeur.

*
54 Notamment le rapport de nos collègues
Cl.-L. CAMPION et Ph. MOUILLER,
Prise en charge de personnes
handicapées dans des établissements situés en dehors du
territoire national, rapport d’information de la commission des affaires
sociales du Sénat n° 218 (2016-2017).

* 55 Loi
n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital
et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

*
56 L’IGAS, dans un rapport de novembre 2017
(
Organisation et fonctionnement du dispositif de soins psychiatriques, 60
ans après la circulaire du 15 mars 1960), relevait qu’en 2017
seules 8 opérations de transfert financier de l’enveloppe
psychiatrique vers l’enveloppe médico-sociale
avaient eu lieu
pour un montant total de 5 740 000 euros, soit environ 0,07 % de
l’enveloppe psychiatrique (annexe 9).

* 57 M.
BRAIN, « Psychiatrie, la fin d’une époque ? »,
op. cit. : « la globalisation des problèmes
qui vont de l’autisme aux troubles anxieux introduit un flou inquiétant
qui ne peut qu’augmenter la demande d’avis psychiatrique ».

* 58 CGLPL,
Les droits fondamentaux des mineurs en établissement de
santé mentale, 2017.

* 59 Dans
une rédaction plus alambiquée, l’article R. 4127-42 du CSP
dispose que « si l’
avis de l’intéressé peut
être recueilli, le médecin doit
en tenir compte dans
toute la mesure du possible ».

* 60 Loi
n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la
qualité du système de santé.

*
61 Article R. 1111-6 du CSP.

* 62 Les
modalités de soins psychiatriques font l’objet du titre Ier
du livre II de la troisième partie du code de la santé
publique.

* 63 Votre
rapporteur est tenté d’y voir un « résidu »,
à l’époque contemporaine, de l’article du code civil de 1804 qui
donnait la possibilité au père de faire incarcérer son
enfant.

*
64 Réponse à la question
écrite n° 36 681 de Mme Jacqueline FRAYSSE (JOAN du 3
septembre 2013).

* 65 Qui
fait l’objet du chapitre II du titre susvisé.

* 66 Qui fait
l’objet du chapitre III du titre susvisé.

* 67 Article
706-135 du code de procédure pénale.

* 68 Ce
délai a d’ailleurs donné son titre à un documentaire
réalisé en 2017 par Raymond Depardon.

*
69 Audition du 10 janvier 2017 de Mme Marie-Rose
MORO dans le cadre de la mission d’information du Sénat relative
à la psychiatrie des mineurs : « l’enfant est souvent
très bon juge de ce qui lui arrive […] L’enfant est capable de dire ce
qu’il ressent de son point de vue ».

*
70 C. HAZIF-THOMAS, La liberté de
choix des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques, Rennes,
thèse de droit soutenue à l’Université de Rennes-1, 2016,
p. 411.

* 71 Il
est en effet historiquement admis que l’autorité judiciaire n’a pas
à connaître de faits dont l’imputabilité à leur
commettant fait défaut du fait d’une absence de discernement. La
compétence en revient au corps médical, sous le contrôle de
l’autorité administrative.

* 72 Cour
de cassation, première chambre civile, 29 mai 1996,
n° 92-05018.

* 73 Audition
du 18 avril 2018.

* 74 Audition
du 15 mai 2018.

* 75 Audition
du, 12 juin 2018.

* 76 Audition
du 4 juin 2018.

* 77 Audition
du 11 avril 2018.

*
78 Ordonnance n° 58-1301 du 23
décembre 1958 relative à la protection de l’enfance et de
l’adolescence en danger.

* 79 Dr
Margaux Lemesle, Mémoire pour le diplôme d’études
spécialisées, qualification en pédiatrie, 2013,
Université de Nantes, inter-région Ouest.

* 80
Études et résultats, revue de la Direction de la recherche, des
études, de l’évaluation et des statistiques (Drees),
février 2018.

* 81 Audition
du 4 juin 2018.

* 82 Gestion
automatisée des mesures éducatives ordonnées par les
magistrats en charge des dossiers relatifs à la jeunesse.

* 83 Audition
du 24 mai 2018. Ce constat rejoint celui auquel était parvenu le
chercheur Grégory Derville, dans son article « Le
système territorialisé de protection de l’enfance : enjeux et
difficultés de la mise en oeuvre de la réforme du 5 mars
2007 » publié dans la revue Informations sociales 2010/6
(162) ; il évoquait un « volontarisme variable des
conseils départementaux. Qui plus est, les situations sont ici
très contrastées selon les départements, en fonction par
exemple du nombre et de la gravité des situations que le dispositif
départemental de protection de l’enfance doit traiter, de la
densité du tissu urbain, du type d’organisation mis en oeuvre par les
conseils généraux (plus ou moins « déconcentré
»), mais aussi et surtout de l’ancienneté et de la qualité
des relations que ceux-ci entretiennent avec leurs différents
partenaires en matière de protection de l’enfance».

* 84 Audition
du 13 juin 2018.

* 85 Sur la
problématique des bandes, voir l’ouvrage de Marwan Mohammed, La
formation des bandes. Entre la famille, l’école et la rue (PUF, 2011).

* 86 Audition
du 27 juin 2018.

* 87 Audition
du 24 mai 2018.

* 88 Audition
du 18 avril 2018.

* 89 Cf. son
ouvrage La mise en scène de la vie quotidienne (Les éditions de
minuit, 1973, pour la version française).

* 90 Ce
développement s’appuie sur un article de Laurent Mucchielli,
« La déviance : normes, transgression et
stigmatisation », disponible
via :
http://laurent.mucchielli.free.fr/deviance.htm

* 91 Le
binge drinking consiste à consommer une quantité massive
d’alcool en un court laps de temps.

* 92 Ce point
est abordé dans l’audition de M. Jean-Michel Rapinat, directeur des
politiques sociales de l’Assemblée des départements de France, le
6 juin 2018.

* 93
Source : la Gazette.fr, 2018.

* 94 Audition
de M. Rémi Heitz du 18 avril 2018.

* 95 Cf.
l’article du journal Le Monde « À Paris, des policiers
marocains chargés d’identifier des mineurs isolés », 26
juillet 2018.

* 96 Circulaire
du ministère de la justice relative aux modalités de prise en
charge des jeunes isolés étrangers : dispositif national de mise
à l’abri, d’évaluation et d’orientation, circulaire
n° JUSF1314192C, du 31 mai 2013. Voir, sur cette question, l’article
de Nisrine Eba Nguema intitulé « La protection des mineurs
migrants non accompagnés en Europe », Revue des droits de
l’homme, 7/2015.

* 97 Audition
du 20 juin 2018.

* 98 Direction
de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares)
au ministère du travail et Direction de la recherche, des études,
de l’évaluation et des statistiques (Drees) au ministère de la
santé et des solidarités.

* 99 Audition
du 20 juin 2018. On ne peut cependant déduire de ces chiffres que le
milieu ouvert produirait de meilleurs résultats pour prévenir la
récidive que l’incarcération. Les mineurs
incarcérés, on l’a vu, sont des mulréitérants ou
les auteurs d’infractions graves ; ils n’ont donc pas le même profil
que les mineurs suivis en milieu ouvert.

* 100 Audition
du 19 avril 2018.

* 101 Audition
du 16 mai 2018.

* 102 Audition
du 24 mai 2018.

* 103 Au
1er juillet 2017, sur un total de 825 mineurs détenus, 551
étaient détenus en QPM – avec 387 prévenus et 164
condamnés – tandis que 274 – 213 prévenus et 61 condamnés
– l’étaient en EPM.

* 104 Voir
Henri Gaillac, les maisons de correction 1830-1945, (1971), pp. 63-65.

* 105 Henri
Gaillac, opus cité, p. 86 : « Les douze colonies de
jeunes détenus groupent 2 500 enfants […] Par suite d’une politique
aberrante, qui s’est malheureusement perpétuée longtemps, les
garçons les plus difficiles sont placés dans des maisons aux
effectifs trop importants, alors que l’atmosphère familiale était
réservée à des enfants moins difficiles ».

* 106 Elise
Yvorel, Les enfants de l’ombre. La vie quotidienne des jeunes détenus au
XXe siècle en France métropolitaine (2007), p.
45-58.

* 107
Cité par Mathias Gardet, dans l’ouvrage collectif coordonné par
Jacques-Guy Petit, La détention des enfants dans Ces peines obscures. La
prison pénale en France 1780-1875, (1990), p. 295.

* 108 À
Villepinte, il a été indiqué à la
délégation que deux ou trois surveillants sont présents
chaque jour, contre huit éducateurs de la PJJ, pour encadrer une
quarantaine de détenus mineurs. À titre de comparaison, on compte
deux surveillants pour deux cents détenus dans le quartier pour majeurs.

* 109 Le taux
d’occupation est de 200 %.

*
110 Dans l’EPM de Lavaur, visité par notre
collègue Brigitte Micouleau, le 8 juin 2018, sont organisés trois
régimes de vie différenciés : un régime
général, un régime renforcé et un régime de
responsabilité, selon des niveaux d’autonomie et d’accès aux
activités en fonction de la conduite des mineurs durant leur
incarcération.

* 111 Les 18,4
millions d’euros de 2007 corrigés de l’inflation.

* 112 Deux QPM
devraient d’ailleurs être prochainement construits : le premier, de
vingt places, dans le futur centre pénitentiaire de Lutterbach
(Haut-Rhin) et l’autre, d’une trentaine de places, dans le futur
établissement de Lille Loos (Nord).

* 113 Audition
de M. Laurent Solini du 16 mai 2018.

* 114 Audition
de Mme Madeleine Mathieu du 15 mai 2018.

* 115 Elle
partage sur ce point la réflexion de l’ancien ministre Pierre Joxe pur
qui « l’enfermement peut être une réponse
justifiée, à deux conditions : s’il est rare et surtout s’il
s’agit du dernier recours » (audition du 24 mai 2018).

* 116 Audition
du 18 mai 2018.

* 117 Audition
du 20 juin 2018.

* 118 Audition
de M. Jean-Marie Delarue du 18 avril 2018.

* 119
Entretien avec Michel Foucault, À propos de l’enfermement
pénitentiaire, Pro Justitia, Revue politique de droit, tome I,
n° 3-4 ; Le Persée, octobre 1972, page 7.

* 120 Audition
du 16 mai 2018.

* 121 À
titre principal, sept établissements pénitentiaires peuvent ainsi
accueillir des mineures : trois établissements
pénitentiaires pour mineurs, au sein d’une unité
spécifique pour les jeunes filles (Lavaur, Meyzieu et
Quiévrechain) ; quatre établissements disposant de quartiers
femmes : la maison d’arrêt d’Épinal, le centre
pénitentiaire de Marseille-Les-Baumettes, la maison d’arrêt de
Fleury-Mérogis et le centre pénitentiaire de Rennes. À
titre subsidiaire, des mineures peuvent être incarcérées
dans d’autres établissements pour femmes, afin de privilégier les
liens familiaux.

* 122 Antony
de Wise, La mixité comme un levier, Les Cahiers Dynamiques 2013/1
(n° 58).

* 123 Audition
du 20 juin 2018.

* 124 Audition
du 7 juin 2018.

*
125 Enfermer et
éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs
fermés et les établissements pénitentiaires pour
mineurs ?, rapport d’information n° 759 (2010-2011) de MM.
Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, fait au nom de la commission
des lois du Sénat, juillet 2011.

*
126 IGAS, IGSJ et IPJJ, Mission sur
l’évaluation des centres éducatifs fermés (CEF) dans le
dispositif de prise en charge des mineurs délinquants,
février 2013.

*
127 IGAS, IGSJ et IPJJ, Rapport sur le
dispositif des centres éducatifs fermés, juillet
2015.

*
128 Projet de loi de finances pour 2018 :
Protection judiciaire de la jeunesse, Avis n° 114 (2017-2018) de Mme
Josiane Costes, fait au nom de la commission des lois du Sénat, novembre
2017.

*
129 CNCDH, Avis sur la privation de
liberté des mineurs, mars 2018.

* 130
Décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux
établissements et services du secteur public de la protection judiciaire
de la jeunesse.

* 131 Rapport
annuel de performance (RAP) 2017, Programme 182 « Protection
judiciaire de la jeunesse ».

* 132 Loi
n° 2002-1138 d’orientation et de programmation pour la justice.

* 133 Ils
relèvent des établissements sociaux et médico-sociaux
régis par l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des
familles.

* 134 Une
enquête menée en 2016 par la PJJ recensait une proportion de
38 % de mineurs placés en CEF faisant l’objet d’au moins un
signalement relatif à une absence non autorisée.

* 135
Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres
éducatifs fermés et les établissements
pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 136
Arrêté du 31 mars 2015 relatif aux règles d’organisation,
de fonctionnement et de prise en charge des centres éducatifs
fermés du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse,
circulaire d’application du 10 mars 2016. Ce cahier des charges ne s’applique
de jure qu’au secteur public, le ministère déclare
réfléchir aux modalités juridiques de son application au
secteur associatif habilité.

* 137
Réponse au questionnaire budgétaire du programme 182.

* 138 Rapport
annuel de performance 2017.

* 139 PAP
2018.

* 140
Idem.

* 141
Arrêté du 31 mars 2015 précité.

* 142 La
circulaire du 10 mars 2016 précise qu’« 
un bilan de
santé est réalisé avec le mineur dans les délais
les plus brefs suivant son arrivée au CEF et en tout état de
cause au cours de la phase d’accueil. Il permet de définir les
modalités du recours aux soins et à la prévention en
fonction des besoins repérés. Les démarches à
engager sont formalisées dans le dossier du mineur qui contient un
recueil d’informations sur sa santé ».

* 143
Circulaire du 10 mars 2016 précitée.

* 144
Idem.

* 145
Circulaire n° 2015-121 du 3 juillet 2015 conjointe relative au
partenariat entre le ministère de l’éducation nationale, de
l’enseignement supérieur et de la recherche et le ministère de la
justice.

* 146 Articles
L. 131-1 et L. 131-5 du code de l’éducation.

* 147
Circulaire conjointe DPJJ/DGESCO du 22 février 2005 concernant
l’organisation de la scolarisation des mineurs placés en CEF.

* 148
Circulaire n° 2015-121 du 3 juillet 2015 précitée.

* 149 IGSJ et
IGAS,
Rapport sur le dispositif des centres éducatifs
fermés, juillet 2015.

* 150 Audition
du 12 juin 2018.

* 151 Audition
du 13 juin 2018.

* 152 Audition
du 6 juin 2018.

* 153 de Bruyn
F., Choquet L-H, Thierus L.,
Enquête sur la
réitération des mineurs places en centre éducatif ferme
entre 2003 et 2007, Rapport final, août 2011, Pôle Recherche,
DPJJ.

* 154
Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la
jeunesse, op. cit.

* 155 Audition
du 13 juin 2018.

* 156 CNCDH,
Avis sur la privation de liberté des mineurs, op. cit.

* 157 Audition
du 13 juin 2018.

* 158 Audition
du 13 juin 2018.

* 159 Audition
du 13 juin 2018.

* 160 IGSJ et
IGAS, op. cit.

* 161 IGSJ et
IGAS, op. cit.

* 162
Idem.

*
163 Enfermer et
éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs
fermés et les établissements pénitentiaires pour
mineurs ?, op. cit.

* 164Les ouvertures de
CEF depuis 2012 sont situées notamment à Bures-sur-Yvette, Laon,
Bruay-la-Buissière, Epinay-sur-Seine, Angoulême, Marseille
(deux centres) et Cambrai.

* 165
Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres
éducatifs fermés et les établissements
pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 166 CNCDH,
op. cit.

* 167
Circulaire d’application du 10 mars 2016 précitée.

* 168 Pour une
approche sociologique de l’hôpital psychiatrique, cf. l’ouvrage d’Erving
Goffman, Asiles. Études sur la condition sociale des malades mentaux et
autres reclus (Les éditions de minuit, 1968), où il est question
du rapport entre l’interprétation de l’hôpital comme institution
totalitaire et celle des psychiatres comme établissement de
santé.

*
169 Cette inflexion fait l’objet d’une
étude approfondie dans l’ouvrage de S. FISCHMAN,
La bataille de
l’enfance. Délinquance juvénile et justice des mineurs en France
pendant la Seconde Guerre mondiale, Rennes, Presses universitaires de
Rennes, 2008, p. 190 et suiv.

*
170 L’étude précitée
cité notamment R. GAUTIER, qui voyait l’acte délinquant comme
« la manifestation extérieure d’une conscience
pathologique » (p. 197).

*
171 B. WELNIARZ et H. MEDJDOUB,
« L’utilisation de l’isolement thérapeutique »,
op. cit.

* 172 Loi
n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de
santé, article 72.

* 173 HAS,
Lettre d’information n° 10, janv.-fév. 2008.

* 174 B.
WELNIARZ, « Utilisation des psychotropes en
pédopsychiatrie »,
L’information psychiatrique,
t. 94, 2018, p. 91-92.

* 175 En
effet, dans la plupart des cas, les molécules intervenant dans la
composition de ces médicaments n’ont pas fait l’objet d’une autorisation
pour cette population en particulier. Seule la rispéridone
bénéficie de l’AMM chez l’enfant.

* 176 Courrier
international, « Pédopsychiatrie. La Ritaline prescrite
à tout-va », 19 juillet 2006.

*
177 INSERM, Médicaments
psychotropes : consommations et pharmacodépendances, Paris,
Collection Expertise collective, 2012.

*
178 M. AMIEL, Situation de la
psychiatrie des mineurs en France, op. cit.

*
179 HAS, Autisme et autres troubles
envahissants du développement : interventions éducatives et
thérapeutiques coordonnées chez l’enfant et l’adolescent,
mars 2012.

*
180 Circulaire du 15 mars 1960 relative au
programme d’organisation et d’équipement des départements en
matière de lutte contre les maladies mentales et circulaire du 15 mars
1960 relative au plan directeur des hôpitaux psychiatriques
anciens.

* 181 Un
récent rapport de l’IGAS (
Organisation et fonctionnement du
dispositif de soins psychiatriques, 60 ans après la circulaire du 15
mars 1960, novembre 2017) n’appelait d’ailleurs pas à son
abrogation, estimant qu’elle était « loin d’être
dépassée
 », mais considérait qu’elle
« ne [suffisait] plus à guider notre trajectoire compte tenu
des changements qu’a connus le dispositif psychiatrique et les demandes qui lui
sont aujourd’hui adressées ».

* 182 Loi
n° 90-527 du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection
des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à
leurs conditions d’hospitalisation.

*
183 B. EYRAUD et D. MOREAU,
« Formes et régulations de l’enfermement psychiatrique :
de la création de l’asile aux nouvelles unités
sécurisées, l’exemple de l’hôpital du Vinatier »,
Cultures & Conflits, t. 90, 2013, p. 132.

*
184 Circulaire n° 48 DGS/SP3 du 19 juillet
1993 (
Circulaire Veil) portant sur le rappel des principes relatifs
à l’accueil et aux modalités de séjours des malades
hospitalisés pour troubles mentaux.

*
185 Circulaire n° 72-443 du 16 mars 1972
portant programme d’organisation et d’équipement des départements
en matière de lutte contre les maladies et déficiences mentales
des enfants et des adolescents.

*
186 Circulaire DGS/892/MS 1 du 9 mai 1974 sur
la mise en place de la sectorisation psychiatrique
infanto-juvénile.

*
187 Circulaire du 14 mars 1990 relative aux
orientations de la politique de santé mentale.

*
188 Circulaire DGS/DH n° 70 du 11
décembre 1992 portant orientations de la politique de santé
mentale en faveur des enfants et adolescents.

*
189 J. HOCHMANN, P. BIZOUARD et Cl.
BURSZTEJN, « Troubles envahissants du développement :
les pratiques de soins en France »,
La psychiatrie de
l’enfant, t. 54, 2011, p. 532-533.

*
190 Ibid.

*
191 Décret n° 86-602 du 14 mars
1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à
l’organisation de la sectorisation psychiatrique.

* 192 Les
comparer avec les chiffres précédemment exposés des
patients mineurs pris en charge en soins psychiatriques.

*
193 Cour des comptes, L’organisation des
soins psychiatriques : les effets du plan « psychiatrie et
santé mentale » (2005-2010), rapport public
thématique, décembre 2011.

* 194 Le
28 juin 2018, la feuille de route relative à la santé mentale et
à la psychiatrie présentée par Mme Agnès
Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, ne mentionne que
« l’augmentation du nombre des professionnels formés
(notamment PU-PH et chefs de cliniques en
pédopsychiatrie) ».

*
195 Audition de la mission d’information du 13
juin 2018.

*
196 IGAS, Organisation et fonctionnement du
dispositif de soins psychiatriques, 60 ans après la circulaire du 15
mars 1960, novembre 2017.

*
197 Notre rapport relatif à la psychiatrie
des mineurs (
op. cit.) rappelle qu’en 2017 une dizaine de
départements étaient totalement dépourvus de lits de
pédopsychiatrie.

*
198 HAS, Enjeux et spécificités
de la prise en charge des enfants et des adolescents en établissement de
santé, décembre 2011.

*
199 CGLPL, Les droits fondamentaux des
mineurs en établissement de santé mentale, 2017.

* 200 Loi
n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

*
201 Audition du 12 juin 2018.

*
202 Audition du 12 juin 2018.

*
203 Audition du 12 juin 2018.

*
204 L. COHEN, C. GIUDICELLI et
Br. MICOULEAU,
UHSA : construire pour soigner, rapport
d’information de la commission des affaires sociales du Sénat
n° 612 (2016-2017).

*
205 Audition du 12 juin 2018.

*
206 Audition du 13 juin 2018.

*
207 L. COHEN, C. GIUDICELLI et
Br. MICOULEAU,
UHSA : construire pour soigner,
op. cit.

*
208 Arrêté du 20 juillet 2010 relatif
au ressort territorial des unités spécialement
aménagées destinées à l’accueil des personnes
incarcérées souffrant de troubles mentaux.

*
209 Audition du 13 juin 2018.

*
210 Audition du 13 juin 2018.

* 211 Choquet
M. et al. (1998),
Adolescents (14-21 ans) de la protection judiciaire de
la jeunesse et santé, INSERM.

* 212
Ministère de la justice,
Synthèse de l’état des
connaissances, Dossier de presse de la journée du 2 février
2015, février 2015.

* 213
Gouvernement,
Priorité jeunesse – Synthèse du comité
interministériel de la jeunesse, février 2013.

* 214 Article
L. 131-1 du code de l’éducation.

* 215 Bibard
D., Borrelli C., Mucchielli L., Raffin V. (2016), « La
délinquance des mineurs à Marseille. 500 jeunes suivis par la
Protection judiciaire de la jeunesse », Les Rapports de Recherche de
l’ORDCS, n°9, MMSH, Université Aix-Marseille.

* 216
Idem.

* 217
Idem.

* 218
Idem.

* 219 Audition
du 6 juin 2018.

*
220 Conseil national de l’évaluation du
système scolaire (CNESCO),
Comment agir plus efficacement face au
décrochage scolaire ?, dossier de synthèse de la
conférence de comparaisons internationales sur le décrochage
scolaire, novembre 2017.

*
221 Circulaire interministérielle
n° 2014-159 du 24 décembre 2014 relative à la
prévention de l’absentéisme scolaire.

* 222 Les
motifs légitimes d’absence sont limitativement
énumérés à l’article L. 131-8 du code de
l’éducation : maladie de l’enfant, maladie transmissible ou
contagieuse d’un membre de la famille, réunion solennelle de famille,
empêchement résultant de la difficulté accidentelle des
communications, absence temporaire des personnes responsables lorsque les
enfants les suivent.

* 223
Communication de Mmes Anne Brugnera et George Pau-Langevin, rapporteurs de la
mission « flash » sur la déscolarisation de la
commission des affaires culturelles et de l’éducation de
l’Assemblée nationale, juillet 2018.

* 224
Synthèse de la de la mission « flash » sur la
déscolarisation, fait par Mmes Anne Brugnera et George Pau-Langevin,
rapporteurs, au nom de la commission des affaires culturelles et de
l’éducation de l’Assemblée nationale, juillet 2018.

* 225
Idem.

* 226
Circulaire n° 2011-028 du 9 février 2011 relative à
l’organisation et mise en oeuvre des articles L 313-7 et L. 313-8 du code
de l’éducation.

* 227 Loi
n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la
refondation de l’école de la République.

* 228 Audition
du 6 juin 2018.

*
229 Décrets n° 2014-1453 du 5
décembre 2014 relatif à la durée complémentaire de
formation qualifiante prévue à l’article L. 122-2 du code de
l’éducation et n° 2014-1454 du 5 décembre 2014 relatif
à la formation professionnelle des jeunes sortant sans qualification
professionnelle du système éducatif.

* 230
Circulaire interministérielle n° 2015-041 du 5 mars 2015 relative
au droit au retour en formation initiale pour les sortants du système
éducatif sans diplôme ou qualification professionnelle.

* 231
Idem.

* 232 CNESCO,
op. cit.

*
233 Circulaire n° 2014-037 du 28 mars
2014 relative au schéma académique et au pilotage des dispositifs
relais : ateliers, classes et internats.

* 234 Le
nombre total de séjours s’élève à 10 900, un
élève pouvant effectuer plusieurs séjours.

* 235
MEN-DEPP,
Repères et références statistiques –
édition 2017, septembre 2017.

* 236 MEN,
Eduscol.

* 237
CNESCO, op. cit.

* 238
Idem.

* 239
Stratégie nationale de prévention de la délinquance
2013-2017, juin 2013.

* 240 Projet
de loi de finances pour 2018, Document de politique de transversale –
Prévention de la délinquance et de la radicalisation.

* 241 Loi
n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la
délinquance.

* 242 Article
L. 132-1 du code de la sécurité intérieure.

* 243 À
titre indicateur, le guide
Le maire et la prévention de la
délinquance, édité par le ministère de
l’intérieur, cite : « 
les conflits de voisinage,
l’absentéisme scolaire, la présence constatée de mineurs
non accompagnés dans des lieux publics à des heures tardives,
certaines atteintes légères à la propriété
publique, les incivilités commises par des mineurs, les incidents aux
abords des établissements scolaires ou encore certaines contraventions
aux arrêtés du maire portées à sa
connaissance ».

* 244 Audition
du 13 juin 2018.

* 245
Idem.

* 246 Audition
du 6 juin 2018.

* 247 Audition
du 13 juin 2018.

* 248
Idem.

* 249 Audition
du 13 juin 2018.

* 250
Idem.

*
251 J.-R. BUISSON, La
pédopsychiatrie : prévention et prise en charge, avis du
Conseil économique, social et environnemental, 2010.

*
252 D. SIBERTIN-BLANC et M. AZOULAY,
« Politique et pratique de secteur sont-elles pertinentes
aujourd’hui ? »,
L’information psychiatrique,
t. 89, 2013.

*
253 M. AMIEL, Situation de la
psychiatrie des mineurs en France, op. cit.

* 254 Les
éducateurs spécialisés travaillent dans le champ social et
médico-social. Ils concourent à l’éducation d’enfants et
d’adolescents ou au soutien d’adultes présentant un handicap, des
troubles du comportement ou qui ont des difficultés d’insertion.

* 255 Cf.
l’article de Nicolas Sallée « Des éducateurs dans
l’Etat. Logiques syndicales et identité professionnelle à la
Protection judiciaire de la jeunesse », Terrains & travaux 2014/2
(n° 25), p. 75-94.

* 256 Cf.
l’article de Dominique Turbelin, « Éducateurs Justice. Un
statut vaut-il qualification ? » Revue d’histoire de l’enfance
« irrégulière », 1,1998.

* 257 Cf. le
rapport « La PJJ au service de la justice des mineurs »,
par Jean-Pierre Michel, parlementaire en mission, remis à la Garde des
Sceaux, ministre de la justice, le 18 décembre 2013.

* 258 Dans son
article précité, Nicolas Sallée note que cette prise de
distance de l’éducatif vis-à-vis du judiciaire était en
germe dès la création du corps des éducateurs de
l’éducation surveillée : en 1947, leur principal syndicat –
le Syndicat national des personnels de l’éducation surveillée
(SNPES) – a fait le choix d’adhérer à la Fédération
de l’éducation nationale (FEN), manière d’affirmer son autonomie
par rapport à l’administration du ministère de la justice. Le
SNPES demeure aujourd’hui affilié à la Fédération
syndicale unitaire (FSU), qui regroupe principalement des syndicats
représentant les personnels de l’éducation, de la culture et de
la recherche.

* 259 Cf. le
rapport de la Cour des comptes sur la protection judiciaire de la jeunesse de
juillet 2003.

* 260 Cf. le
rapport sur la protection judiciaire de la jeunesse d’octobre 2014,
réalisé à la demande de la commission des finances du
Sénat.

* 261 Cf.
l’avis n° 146 (2016-2017) sur le projet de loi de finances pour
2017, fait par Mme 

Cécile
Cukierman
au nom de la commission des lois du Sénat,
déposé le 24 novembre 2016.

* 262Audition
du 17 juin 2018.

* 263 PAP
2018.

* 264 Ces
structures sont désignées unités éducatives
d’hébergement diversifié (UEHD).

* 265Olivier Razac,
Avec Foucault, après Foucault : disséquer la
société de contrôle (2008), p.21

* 266 Olivier
Razac, ibid, p.29.

* 267 Olivier
Razac, ibid, p.29.

* 268 Olivier
Razac, ibid, p.123

* 269 Michel
Foucault, Surveiller et punir (1975), p.95

* 270 IGAS,
IGSJ et IPJJ,
Mission sur l’évaluation des centres éducatifs
fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs
délinquants, op. cit.

* 271
Idem.

* 272
Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres
éducatifs fermés et les établissements
pénitentiaires pour mineurs ?, op. cit.

* 273 Cour des
comptes,
La protection judiciaire de la jeunesse, enquête
réalisée à la demande de la commission des finances du
Sénat, octobre 2014.

* 274 Audition
du 20 juin 2018.

* 275 Audition
du 18 juillet 2018.

* 276 Compte
rendu du déplacement de la mission au CEF de Savigny-sur-Orge, le 23 mai
2018.

* 277 RAP
2017.

* 278 Audition
du 18 juillet 2018.

* 279 IGAS,
IGSJ et IPJJ,
Mission sur l’évaluation des centres éducatifs
fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs
délinquants, op. cit.

* 280 Audition
du 13 juin 2018.

* 281 IGSJ,
Mission d’étude sur l’hébergement familial des mineurs
délinquants, octobre 2012.

* 282
Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la
jeunesse, op. cit.

* 283 Audition
du 6 juin 2018.

* 284 Audition
du 13 juin 2018.

* 285 Projet
de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice,
étude d’impact.

* 286 IGAS,
IGSJ et IPJJ,
Mission sur l’évaluation des centres éducatifs
fermés (CEF) dans le dispositif de prise en charge des mineurs
délinquants, op. cit.

* 287 IGAS,
IGSJ et IPJJ,
Rapport sur le dispositif des centres éducatifs
fermés, op. cit.

* 288 Cour des
comptes,
La protection judiciaire de la jeunesse, op. cit.

* 289 Loi
n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au
fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

* 290 RAP
2017.

* 291 Seules
la Guadeloupe et La Réunion comptent aujourd’hui un CEF en
activité.

* 292 Audition
du 18 juin 2018.

* 293
Projet de loi de finances pour 2018 : Protection judiciaire de la
jeunesse, op. cit.

* 294 Audition
du 27 juin 2018.

* 295 Audition
du 18 avril 2018.

* 296 Audition
du 28 mai 2018.

* 297 Audition
du 6 juin 2018.

* 298 Rapport
de la commission présidée par le recteur André Varinard,
professeur de droit pénal, remis à la ministre de la justice en
2008.

* 299 Audition
du 14 mai 2018.

* 300 Audition
du 30 mai 2018.

* 301 Cf.
l’audition de Mme Anaïs Vrain, secrétaire nationale du Syndicat de
la magistrature, le 27 mai 2018.

* 302 Cf. son
rapport « La PJJ au service de la justice des mineurs »,
p.28.

* 303
Circulaire du 21 mars 2005 du garde des sceaux adressée aux chefs de
cour d’appel et aux directeurs régionaux de la PJJ.

* 304 Cf.
l’Avis du Cese « Prévenir les ruptures dans les parcours en
protection de l’enfance » fait par Antoine Dulin au nom de la section
des affaires sociales et de la santé (juin 2018).

* 305 À
titre de comparaison, on rappelle que 9 044 protections jeunes majeurs avaient
été accordées en 2007.

* 306 Audition
du 7 juin 2018.

* 307 Audition
du 15 mai 2018.

* 308 Audition
du 20 juin 2018.

* 309 Audition
du 20 juin 2018.

* 310 Audition
du 18 juillet 2018.

* 311
Insertion par le développement durable, l’environnement et
l’économie solidaire.

* 312 Audition
du 15 mai 2018.

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